обратно в съдържанието

 

Глава ХІІI. Институционална политика

 

13.1. Стратегически избор на подходите, целите и областите на институционалната политика

 

13.2. Основни механизми и инструменти на институционалната политика за целите на стратегията за догонващо развитие

 

13.3. Инструменти на институционалната политика и перспективни подходи в прилагането й в полза на интензивния стопански растеж

 

 

Преходът към пазарна икономика в България се характеризира с относително забавена институционална промяна и с непоследователност при изграждане на институциите и формирането на институционалната политика за управление на трансформационния процес на макро-, мезо и микро равнище. Тази оценка може да се констатира в редица официални анализи за българската икономика от страна на международните икономически организации през 90-те години и в началото на настоящото десетилетие. Отбелязаният напредък в преговорния процес за присъединяване на България към ЕС от началото на 2000 г. досега дава конкретни измерения на институционалната промяна и на нерешените проблеми.

Въпреки оценката относно наличието на функционираща пазарна икономика, съдържаща се в Редовния доклад на Европейската комисия за България от 2002 г., в Пътната карта за присъединяване на България към Европейския съюз, както и в позициите на Европейската комисия по конкретни преговорни глави може да се констатират препоръки относно нуждата от институционално изграждане и развитие на административния капацитет за постигане на конкурентоустойчивост в средносрочен план. Провеждането на институционалната реформа трябва да допринесе за по-високо равнище на публичните и частни инвестиции и подобряване на тяхната ефективност като ключови изисквания за устойчив растеж и международна конкурентоспособност на българската икономика. Потребността от институционална политика се обуславя  не само от постигането на съответствие с изисквания на Европейския съюз във връзка с подготовката за присъединяване, но също така и като отговор на  стратегическите предизвикателства на догонващото развитие на българската икономика в дългосрочен план.

За целите на стратегията за догонващо развитие заслужават внимание както оценката на състоянието, основните фактори и области на развитие на институционалната политика, така и охарактеризирането на механизмите и инструментите на институционалния капацитет за социално-икономическия прогрес в дългосрочна перспектива.

начало

 

 

13.1. Стратегически избор на подходите, целите и областите на институционалната политика

 

 

13.1.1. Алтернативни сценарии за взаимодействие между развитието на институциите и социално-икономическото развитие

 

Анализът на тези сценарии се основава на тезата, че икономическият растеж може да се повлияе по различен начин от институциите, но не непременно само положително. В самото развитие на институциите се наблюдава зависимост на качественото им функциониране според способността им да се бъдат усъвършенствувани или да се самоусъвършенствуват. Сравнителният анализ на опита на редица страни в догонващото развитие свидетелствува, че фактор на успеха е преди всичко наличието на последователно реализирана ефективна мобилизация на ресурсите и оползотворяването им чрез ефективни институции и технически прогрес. В редица страни възникването на специфични институции и функционирането им в полза на догонващото развитие е обусловено от необходимостта от радикален технологичен обрат.  При неговото осъществяване в едни страни приоритетна роля има държавата и централизирани държавни институции, а в други случаи целево програмиране с публични и частни институции – банките и финансовите пазари, чрез които се мобилизират ресурсите за инвестиции и капиталонатрупване. Макар че процесът на догонване и в двата случая се подкрепя под различни форми от държавата, структурирането на целите и механизмите на институционалната политика се отличава съществено.[1] В този смисъл има възможност да се разграничат алтернативни  сценарии според ролята, която изпълняват при догонващото развитие, от една страна държавата и специализираните й институции, а от друга – останалите участници  в  икономиката, в т.ч. частния и публичния сектор и включването им във функционирането на конкурентни пазари.

Наред с това е открит въпросът за връзката между институциите и пазарите на факторите на производство. При съвременното състояние на това взаимодействие в нашата страна, като цяло институциите са изправени пред редица предизвикателства за дефицита на капацитет да регулират и стимулират пазарите по приемлив съвременен начин. Не на последно място, борбата с клиентелизма и корупцията  се оказват сериозен проблем на прехода, който намалява ефективността на институционалната политика и капацитет и ги излага на риска от загуба на обществено доверие. При тези условия повишаване то на управленческата ефективност, отговорност и отчетност както в публичния, така и в частния сектор са важни аспекти на прехода към устойчив стопански растеж чрез подобряване на институционалния капацитет. Международният сравнителен анализ доказва, че корупционните практики, съчетавани с клиентелизма са несъвместими с осъществяването на ефективни политики в полза на устойчив и ускорен стопански растеж.Тези практики са несъвместими и с осъществяването на стратегия на догонващо развитие, тъй като обуславят нестабилност на бизнес средата и намаляват потенциала за реинтеграцията на дадена страна в международни партньорства и конкурентни пазари.[2]

От друга страна, необходимо е да се прави разлика между формални и неформални институции. Известно е, че за разлика от неформалните институции, формалните по-лесно се поддават на управление и промяна.[3] Вниманието към формалните институции като обект на институционалната политика се очертава като неизменно присъща черта на стратегическия избор на догонващото развитие. Оценката на съвременното развитие на формалните институции в нашата страна, обаче, свидетелствува, че тяхното изграждане в съответствие със съвременни практики и международни изисквания е все още в трансформационен етап.

В настоящия анализ изхождаме от концепцията, че от скоростта на промяната на формалните институции може да зависи както икономическият растеж, така и функционирането на пазарите. По този начин в стратегически план е необходима оценка за въздействието на желаната промяна на институциите върху както стопанския растеж, така също и върху пазарите.

При оценяването на изходните предпоставки за догонващо развитие на българската икономика има два основни проблема: Първият въпрос е доколко развитието на институциите ще може да гарантира адекватно взаимодействие и регулиране по отношение на възникналите през прехода и все още неразвити пазари? Каква е възможността чрез подготовката за присъединяване към ЕС и евентуалното членство в ЕС регулирането на пазарите и изграждането на институциите да протичат едновременно за целите на догонващото развитие? Доколко изпреварващото развитие на частния сектор и на пазарите, при  очерталия се модел на дълбока социална диференциация ще бъдат съвместими с осъществяването на стратегията на догонващо развитие?

Вторият въпрос касае изграждането на формалните институции, които с хода на икономическото развитие започват да показват повече недостатъци, отколкото предимства и обуславят процес на   промяна, при която конкретни пазари изискват по-малко формални институции, т.е. конкуренцията замества регулирането. При това върху самата регулативна практика в нашата страна тепърва предстои да оказват влияние както промените, продиктувани от въздействието на международните добри практики и стандарти чрез т.нар “динамичен институционален оптимум”, така и неформалните институции. Последните на примера на неправителствените организации, доброволните асоциации и браншови или професионални сдружения започват да се включват активно в измененията на регулативната практика с определена обществено-групова целесъобразност, която е присъща на гражданското общество.

 

13.1.2. В стратегически план изборът на приоритетните цели и насоки на институционалната политика на България може да се охарактеризира като зависим от няколко основни ключови фактори, сред които най-важно значение имат устойчивостта на политическата демокрация и на постъпателното развитие на гражданското общество, едновременно с гарантирането на икономическа либерализация и защита на конкуренцията на формиращите се пазари. Институционалната политика в крайна сметка следва да отразява определен обществен консенсус относно приоритетите и целите на стратегическото догонващо развитие. Би било опростенчество да се приеме, че подготовката за присъединяване към ЕС и самото присъединяване сами по себе си биха премахнали необходимостта от подобен избор. Макар и да подпомагат избора на приоритетните цели и насоки на институционално изграждане, тези процеси не могат да намалят значението на специфичните фактори за стратегическия избор на институционалното развитие на България. Анализът на ключовите фактори обуславя необходимостта от оценка на очакваните предизвикателства и тяхната евентуална периодизация в стратегически аспект.

Основните фактори за формирането на институционалната политика на България до 2020 година могат да се очертаят във връзка със следните обективни процеси:

На първо място, преходът от политика, доминирана от националната държава към политика, която ще се отличава с регионалната суверенност на ЕС като интеграционна общност и ще предполага известно лимитиране на националния суверенитет, в това число и ограничаване на полето за свободни решения с национално-специфична идентичност. При оптимистичен сценарий този преход следва да завърши към 2007 год. с приобщаването на България като редовен член на ЕС, особено що се отнася до ефектите от приемането на общата търговска и аграрна политика на ЕС и хармонизацията с изискванията на останалите видове политики. Процесът на пълно съответствие с политиките на ЕС неизбежно ще се развива в средносрочна перспектива до 2010-2015 год.

Евентуалното допускане на песимистичен сценарий за по-забавено във времето присъединяване на нашата страна само по себе си би могло да изостри вниманието към рисковете и ограниченията, на които ще се натъква институционалното изграждане и институционалната политика при подготовката за присъединяване. Тези рискове не би следвало да се пренебрегват от национално отговорната политика, като особено внимание се обърне на проблемите в социалната област, инвестиционната активност и международната конкурентоспособност на производството.

На второ място, процес на постигане на функционален и институционален интегритет на участието на българската държава в ЕС като пълноправен член. При оптимистичния сценарий този процес ще обхване периода (2007-2020 г.) и ще бъде свързан с ефективно изпълнение на ангажименти на институционалната политика на България във връзка с постъпателното развитие на Единния вътрешен пазар на ЕС, както и във връзка с евентуалната подготовка за присъединяване към Икономическия и валутен съюз на ЕС и приемане на еврото като обща валута на Общността на основа на изпълнение на критериите за макроикономическа конвергенция на българската икономика с Еврозоната.

На трето място, процес на активна интеграция на българската държава в глобализиращото се световно стопанство. Координирането на подкрепата на институционалната реформа у нас с всички официални партньори на многостранно и двустранно равнище придобива особена важност в прогнозния период както в средносрочен, така и в дългосрочен аспект. Проблемът за координацията на донорството от всички международни програми и партньори е важен приоритет на институционалното развитие.  Постигането на ефективно съвместяване на регионалната ни интеграция към ЕС с участието на България в съвременната архитектура на глобалния “ред” открива нови рискове и ограничения пред институционалния избор, ако не се развива съвременен институционален капацитет и кадрови потенциал.

Това обуславя необходимостта от засилено внимание към институционалното изграждане и функциониране на глобални мрежи и развитие на собствен институционален капацитет в координация с останалите участници в световната икономика на принципите на многостранното междуправителствено сътрудничество. Развитието на държавен суверенитет от модерен тип, чрез който ефективно ще протича “включването” на страната ни в глобалното стопанство посредством ефективния капацитет на институциите е актуална потребност с оглед търсенето на решения на съвременни общозначими проблеми и адаптация към динамичните промени в световен мащаб.

 

13.1.3. При избора на стратегическите приоритети на институционалната политика на България, възниква формално противоречие при съвместяването на самостойната суверенна роля на българската държава за участие в глобалните процеси с хармонизацията с изискванията за членство в ЕС. Неизбежното лимитиране на суверенитета на националната държава във връзка с хармонизацията с изискванията на ЕС[4], както и частичната загуба на суверенитет в редица области на икономическата политика след евентуалното ни приемане за пълноправен член на практика, обаче, се свързват със значително по-високи изисквания към институционалната политика. Нейният напредък е не само предопределен като условия за присъединяване към ЕС, но в същото време такова развитие на институционалната политика я прави по- адекватна и в международен контекст като цяло. Между двата процеса на развитие на институционалната политика не може да има сблъсък на интереси. Тяхната по-ефективна реализация може да се осъществи на основата на стратегически избор на институционалните промени, който да направи възможно стимулирането на устойчиво социално-икономическо развитие на България.

В досегашната реализация на институционалното изграждане и на укрепването на административния капацитет не е постигната съгласуваност и взаимодействие на основа на ясно приоритизиране на догонващото стопанско развитие. Най-силният дефицит на ефективност досега се проявява в областта на разделението на властите, съгласуваността и ефективността на изпълнителната и съдебната власт и устойчивостта и последователността на прилагането на съвременно законодателство.

 

13.1.4. При избора на стратегическите цели на институционалното развитие основно значение има дилемата за взаимовръзката между съществуващите институции при онаследената законова рамка и преходът към нова законодателна рамка. Изборът на най-подходящата за нашето развитие рамка, считана за норматив, който има международно признати параметри и включва добри за дадена област практики остава все още открит въпрос в средносрочна и дългосрочна перспектива.

   За ефективно функциониране на институциите би следвало те да съчетават приемствеността и традицията, които са свързани с историята, културата и обществената организация. Формулирането на разграниченията между “организация” и “институция” в модерните социални концепции за управлението на съвременната икономика и в частност на публичния сектор, на практика акцентира върху избора на политическия модел за целите на институционалната политика. Според концепцията на Дж. Марч и Дж. Олсен, която се възприема за базисна в съвременния подход към нормативизма в институционалната политика, организацията е само средството за постигане на определена задача, докато институцията включва властови потенциал, властови взаимовръзки в обществено-йерархичен порядък и обществена мисия.[5] Институцията в този смисъл е обусловена от обществено-значимите й функции и приносът й към общественото развитие. Промяната в институциите не може да бъде честа, защото тяхната мисия е да се развиват като предвиждат, осмислят и осъществяват промените. Ефективността на институциите е толкова по-добра, колкото по-ефикасно те се възползуват от собствената си “памет”, т.е. не пренебрегват натрупания си опит и капацитет да осъществяват обществената си функция, а непрекъснато се самоусъвършенствуват.[6]

   В духа на тези съвременни схващания при  напредъка на българските институции за целите на стратегическото развитие следва да бъдат решавани два проблема: 1) съществуващите институции следва да усъвършенствуват капацитета си с оглед преосмисляне на обществената си мисия в ясно взаимодействие с цялостната система на управление на икономиката; 2) съобразно мисията си институциите трябва да реализират на практика регулативните промени в законодателната рамка чрез прилагане на адекватни инструменти и подходи на политиката.

   По този начин институционалната политика има две взаимосвързани страни :1) тя е интравертна, т.е. институциите имат мисията да извършат промяната в самите себе си, за да отговорят на изискванията на съвременното стратегическо мислене за догонващо развитие; 2) институционалната политика е и екстравертна, т.е. нейните цели, подходи и инструменти са съобразени с изпълнението на “дневния ред” на обществото.

За да реализира обществената си мисия и в двете насоки институционалната политика предстои да акцентира върху: а) отговорността и отчетността на управлението на всяко равнище в постигане на стратегическите цели; б) ефективност на децентрализацията на вземането на решения, съчетано с принципите на субсидиарността и взаимообвързаността на правомощията на всички управленчески равнища; в) подобряване на цялостния механизъм за постигане на обществен консенсус за ролята на институциите и тяхната отвореност за постигането на обществено значими цели и резултати.

 

13.1.5. Изборът на приоритетите на институционалната политика може да бъде оценяван от различни концептуални подходи. На практика доминиращите подходи могат да се обособят в три основни направления: 1/ неолиберален подход; 2/ подход, противопоставящ държавата и нейната роля в икономиката на функционирането на пазара и пазарните сили; 3/ подход на признаване на глобализацията и новия глобален ред като доминиращ фактор за институционалната политика на националната държава..

Неолибералният подход общометодологически е в основата на съвременния институционализъм и утвърждава идеята за специфичния за даден обществено-политически етап на развитието “нормативен оптимум” относно институциите и тяхната роля в стопанския растеж. Основният принос към посочения институционален “дискурс” е концепцията, според която е необходимо да се възприемат принципи, т.е. правила на играта, спрямо които да бъде съпоставяно всяко конкретно развитие в национално-обособената държава с цел напредък в съответствие с нормативния оптимум. По думите на Дж. Бюканън, наистина “всичко опира до институциите”, опитващи се да оказват помощ на гражданите, които контролират като последна инстанция своя собствен социален ред в постоянните им усилия да намерят онези правила на политическата игра, които най-добре служат на техните цели като доминиращи за интересите им”.[7]

При институционалния либерализъм според социолога У. Бек “вътрешната хомогенност на националната държава и нейната институционална политика е до голяма степен творение на държавния контрол. Всички видове социални практики – производство, култура, език, пазар на труда, капитал, образование – биват нормирани, формирани, ограничавани, рационализирани или поне етикетирани от националната държава. Държавата задава подобно на “контейнер” една териториална цялост, в която систематично се събират статистически данни за икономически и социални процеси и ситуации. На свой ред категориите, в които държавата се самонаблюдава, се превръщат в категории на емпиричните социални науки, в резултат на което социално-научните дефиниции на действителността потвърждават бюрократичните.”[8] 

Рискът от недостатъчно отразяване на обществения консенсус в гражданското общество в решенията на държавата и нейните институции, едновременно с голямото “нормотворчество” от страна на институциите е проблем за институционалната политика във всички страни. Опасността от “свръхнормиране” е реална в съвременните модерни общества и национални държави.[9]  В постсоциалистическите страни в преход, в това число и България рискът от “свръхнормиране” от страна на инвестициите се съчетава и с недоразвитите механизми за постигане на обществен консенсус за промяна.

От гледна точка на социалното развитие подобен развой на “свръхнормиране” не е приемлив, макар че има своето обяснение.[10]  Процесът на “имплантиране” в страните в преход, в това число и България, на институции, механизми и инструменти, присъщи на пазарните икономики се основава на своеобразен “нормативен” максимализъм, който е силно повлиян от привнесени отвън чужд опит и практики. Възникващият конфликт между подобно “имплантиране” и забавянето на развитието на национално-обособения обществен консенсус и “политически корпоративизъм”, които на практика следва да формират избора на институционалното развитие може да се разглежда като основен проблем за България в средносрочна перспектива. Например, социалната неефективност и противоречията на различни реформи на социалните услуги (здравни, образователни, социално-осигурителни и т.н.) е последица от неуспеха да се формира политически корпоративизъм в защита на целите на по-висока ефективност и на по-добро обществено благоденствие. Същевременно тези реформи са и свидетелство за определен тип “групов” политически корпоративизъм, формиран в условия на промяна на социалното статукво, но при липса на механизми за защита на демократическия минимум в българското общество. На практика при съчетаването на “имплантирания” чужд опит в нормотворчеството у нас, институционалната политика остава силно зависима от политическия корпоративизъм и от политическия елит.

            Както отбелязва Р. Дарендорф “политическият корпоративизъм във всички свои форми води до догматизъм. Дори в гражданското общество непрекъснато се проявява склонността да се премахне съществуващото многообразие в онези коалиции, които М. Олсън[11] е описал по отношение на “специалните групи от интереси”. Ако приемем, че институционалната промяна е призвана да направи възможно по-добрата защита на демократически формиралите интереси на обществото, това може да се приеме като аргументация на нуждата от институции.[12]

            Според институционалния либерализъм изграждането на институции в националната държава има два аспекта: а) идентифицирането на основното съдържание на обществения договор, като съвкупност от правила и норми, които не трябва да се излагат на риска от промени само поради конюнктурна политика; б) осъществяването на гражданските свободи и правилата на политическия ред, които гарантират не насилствена, а обществено приемлива промяна. 

            Заслужава внимание формирането и функционирането на системно признатия демократичен минимум, който е съставен от два процеса: а)  въвеждане на мненията и интересите на народа в политическата система; б) контрол над властващите и тяхното управление, т.е. гарантиране на управленческата отчетност пред обществото.

По своята същност подходите на международните официални икономически и финансови институции се основават на неолибералния подход към изграждането на институциите и институционалната политика в страните-приемателки на съответни програми с тяхна подкрепа. Тезата за нормативните оптимуми относно “правила на играта” и за поддържане на политическите и граждански свободи и демокрация са в основата на препоръчваните в международен план “добри практики” за стопанско управление и растеж.

За България основният проблем при догонващото стопанско развитие е преход от “имплантиране” на препоръчвани чужди институционални практики към прилагането на системно признатия демократичен минимум за целите на социално-икономическото обществено благосъстояние.

Вторият подход по отношение на избора на приоритети на институционалната политика извежда на преден план дискусията между привържениците и противниците на идеята за ролята и значението на държавните власти за преобразуването на националната икономика в реално и ефективно действуващ пазар с участието на стопански субекти, които са устойчиви на конкурентния натиск при наличието на процеси на отваряне на икономиката. На съвременния етап в българската стопанска практика има негативен опит от противопоставянето на пазарния фундаментализъм на ролята на държавата.[13] Неуспехът да се провежда последователна институционална политика може да се обясни до голяма степен с противопоставянето на развитието на пазарите и пазарният фундаментализъм спрямо държавата и ролята й в условията на трансформация към пазарна икономика.

Пазарният фундаментализъм ограничава ролята на държавата до инструментариума на фискалната и парична политика, като изключва или дозира ролята на държавата по отношение на формирането и функционирането на “правилата на играта” и на пазарната конкуренция. При доминиращата неолиберална парадигма по отношение на трансформационните процеси в централно планираните икономики от началото на 90-те години, недооценяването на измеренията на структурната трансформационна криза на практика отклони вниманието от най-същественият и за двете противоположни концепции въпрос:  относно възможния алтернативен набор от инструменти за пазарна регулация, който държавата би следвало да създаде и да регламентира, за да подпомогне забавената самоорганизация на зараждащите се пазари. В българската стопанска практика през 90-те години сформирането на пазара в редица области протече на принципа на “проби и грешки”, без да има поддържащо стратегическо регулиране от страна на държавните институции, което на практика значително повиши “цената” на българския преход и негативните му последици в редица области на икономиката.

Противопоставянето на двете крайно противоположни схващания за ролята на държавата при прехода към пазарна икономика у нас е отличителна характеристика на направленията, които се формираха от самото начало на 90-те години в българската икономическа наука. Същевременно въпреки ясното противопоставяне между пазарния фундаментализъм и дирижистките неокейнсиански възгледи за ролята на държавата, в икономическата политика през годините на българския преход на практика за нито един от политическите цикли след 1990 г. (независимо от обявяваната от правителствата на власт ориентация  наляво или надясно от центъра) няма оттегляне на ролята на държавата от стопанското управление. Проблеми по-често създават както прекомерни и субективни интервенции, така и непоследователността на законодателните промени, бюрократизирането на изпълнителната власт и политическият клиентелизъм, който обуслови неизбежно разрастване на корупцията и сенчестата икономика през годините на прехода.

В този смисъл обществената дискусия у нас не успя да навлезе в утвърждаването на потребността от институционална политика и устойчивост на обществения избор в полза на известен нормативен оптимум при изграждането на институциите на пазарната икономика. Априорното отхвърляне на приоритетността на изграждането на институциите в полза на спонтанните процеси в прехода към пазарната икономика се потвърждава при анализа на конкретни секторни и функционални проблеми на трансформационната криза на българската икономика.

В трите основни аспекта на трансформационния процес /макроикономическо управление, преструктуриране на предприятията и приватизация и развитието на финансовото посредничество/ ясно може да се констатират последиците от дефицита на последователна стратегия за институционална подкрепа на зараждащите се пазари.[14] Преодоляването на този дефицит ще бъде основно предизвикателство за икономическата политика до 2020 година. Същевременно в средносрочен аспект нуждата от по-нататъшно развитие на институциите ще обуславя и по-значително участие на държавата в утвърждаването на институциите. Регулативната роля на държавата тепърва следва да се оползотвори за целите на модернизацията на управлението, както и в полза на по-ефективното функциониране на пазарите.

За третия подход към институционалната политика основно значение има концепцията за въздействието на глобалните процеси върху формирането на транснационалните социално-икономически взаимозависимости и “пространства” и отражението им върху националната държава. Под въздействието на глобализацията протича изменение на политическата архитектура на националната държава, доколкото тя е обект и субект на интернационализацията. Според съвременните теории за “глобалното гражданско общество, за световно рисково общество”, за “новия световен ред”[15] процесите на изменение на традиционната национална държава са неизбежни. Националните държави отстъпват част от властовите си ресурси и суверенитета на регионални и транснационални институции и организации и могат да се развиват в съответствие с ново разбиране на ролята си като “своеобразни координатори “ на транснационални зависимости.

Рисковете на подобна тенденция се свеждат до намаляването на политическата и организационна власт и контрола на националната държава в стратегическите области на вземане на решения. Намаляването на капацитета на модерната национална държава за осигуряване на общото благосъстояние неизбежно ще изостря проблемите за социалната интеграция, социалния капитал и задълбочаването на разрива между бедни и богати в национален, но и в световен мащаб.

В сравнение с неолибералния подход, при този видоизменящ се тип съвременна държава няма последователна и съгласувана чрез обществения договор институционална политика, която да цели постигане на “нормативен” оптимум за правила на играта”. Институционалната политика се превръща в политика, която може да променя “правилата на играта”, ако конюнктурата и обстоятелствата налагат това. При този подход изменящият се институционален оптимум може и да се противопоставя на “нормативния оптимум” на неолибералния подход.

Сравнението между трите подхода позволява заключението, че за социално-икономическото развитие на България ще има значение прилагането на демократично формирал се избор на институционално нормативен оптимум, но съчетан с развитието на капацитета на модерна държавност и добре функциониращи институции.

 

 

13.1.6. Основни приоритети и цели на институционалната политика в подкрепа на стратегията за устойчив стопански растеж

 

Същностната потребност от  определен тип и подход на институционалната политика в България като страна в преход е  нееднозначна. В прогнозния средносрочен период България е изложена на рисковете и ограниченията пред свободата на собствения си национален избор вследствие на доминиращата ориентация към прилагане на институционална политика от третия тип, т.е. политика, променяща правилата съобразно съвкупността от ангажименти към външните си партньори и донори, а така също и съобразно нуждата да се управляват социално-икономическите конфликти във вътрешната икономика.

Ако изхождаме от принципната постановка, че институционалните промени никога не е възможно да са устойчиви само като “шокови”, то развитието на институциите  и на капацитета за институционална политика  само по себе си е важен еволюционен процес, който е ефективен, ако има ясно целеполагане и съгласуваност на действията  за постигане на основните цели и приоритети.

Институционалните промени и политиката, която ги поддържа през   трансформационния процес бяха силно повлияни от стартовите условия при прехода към пазарна икономика. Високата степен на политическа конфронтация и политическата нестабилност създаваше обществени нагласи за принизяване на очакванията за управленческа отчетност по поеманите ad hoc политически ангажименти във връзка с обществения договор.

Непоследователността при избора на подходите към институционалното изграждане се отрази върху трудностите при реализация на ключови приоритети и насоки на трансформационния процес, а именно в областта на :

1) икономическа либерализация в полза на зараждащите се пазари на стоки, услуги, капитали и работна сила;

2) макроикономическа политика на стабилизация и модернизация на държавното регулиране за целите на оздравяване на държавните финанси и повишаване на управленческата ефективност при управлението на бюджетните средства от републиканския и местните бюджети.

3) приватизация, корпоративно управление и преструктуриране на предприятията в полза на подобряване на стопанската ефективност и модернизация на българската икономика.

Стратегическите приоритети на институционалната политика включват следните основни насоки през следващите две десетилетия:

1.      Развитие и модернизация на институционалния капацитет на управлението на публичния и частния сектор за осигуряване на устойчив стопански растеж в порядъка на 5,0-5-5% средногодишно ( Вж. Т. 4.2.1. в Глава IV) , разбира се с колебания по години и подпериоди. Развитието на публично-частното взаимодействие във връзка с прилагането на нови насоки на институционално развитие и законодателна рамка следва да се основават и да задълбочават прилагането на динамичен демократичен оптимум в усъвършенствуването на институциите.

2.      Развитие на комплекс от институционални промени за намаляване на бедността и преодоляване на трансформационната криза в социалната сфера чрез прилагане на активна стратегия за развитие на социалния капитал и за намаляване на безработицата - (Вж.т.4.2.2.2. на Глава IV и т. 9.1. на Глава IX).  Модернизацията на българското социално-икономическо развитие чрез преоценката на ролята на социалния капитал и инвестициите в него за целите на стратегията на догонване може да даде шансове и за по-ефективна догонваща стратегия чрез работната сила като възобновяем ресурс.

3.      Институционални иновации за съчетаване на социалната модернизация с технологическото обновление на икономиката чрез стимулиране на създаването и усвояването на иновациите и тяхното прилагане във всички сектори.  (виж т.10.1 на Глава X). Напредъкът в интердисциплинарното развитие на българската наука и интегрирането й в международни мрежи, изграждането на технологически паркове, на свободни анклавни зони за иновации и инвестиции  и др. са важно направление в институционалните промени. Акцентът на промяната в тази област е в по-нататъшното развитие на регулативна рамка за стимулиране на местните инвеститори и привличане на чуждестранни инвестиции. В полза на догонващото развитие е и превръщането на България в страна-приемателка на инвестиции в съвременни сектори и производства и активно интегрирана в международните и глобални производствени и технологични системи и мрежи.(виж т.7.3. на Глава VII).

4.      Постигане на конкурентоустойчиво интегриране на българската икономика с ЕС във връзка с присъединяването в 2007 г. и последваща макроикономическа конвергенция съобразно изискванията за Икономическия и валутен съюз на ЕС с оглед на членство в Еврозоната до 2015 година.

В аспекта на институционалната промяна е значим проблемът за преодоляване на присъщата за българското обществено-икономическо развитие на прехода към 21 век модернизационна криза, при която е налице, че липсва устойчивост в приемствеността на собствените политически, икономически и социални постижения, както и историческия опит. Социалните и икономическите иновации са “привнесени” отвън, без да дават желания за обществото ефект (например негативните последици от приватизационния процес в редица сектори, реформата на банковата и парично-финансова система, здравната реформа, реформата в общественото осигуряване са типични примери за модернизационната криза, при която връщането към предхождащите я институции и социално-обществени, т.е. публични блага е невъзможно). На практика за България на дневен ред е комплексност от институционални промени в полза на бъдещия избор на една от възможностите, които в сравнителен аспект са охарактеризирани като  демократичен динамичен оптимум, отразяващ социално-икономическите потребности.

За постигането на посочените приоритети основните цели на институционалната политика могат да се очертаят в следните направления:

- Подобряване на институционалния капацитет за продължаване на структурната реформа в публичния и частния сектор. Сближаване на законодателството на България с изискванията на ЕС в областта на хармонизацията с изискванията на Единния вътрешен пазар на ЕС.

- Институционално укрепване на  организираните пазари на стоки, услуги, капитали и работна сила с цел защита на конкуренцията и създаване на пазарна среда, съвместима с международните изисквания.

- Институционално изграждане и повишаване на административния капацитет на държавното управление с цел: 1) повишаване на икономичността, ефективността и ефикасността на разходите на бюджетните средства от Републиканския и местните бюджети на общините; 2) институционално укрепване на административния капацитет на държавното управление във връзка с реформата на бюджетния процес и управлението на собствените разходи при условия на многогодишно бюджетно планиране; 3) осъществяване на реформата в областта на данъците и митата в съответствие с изискванията на подготовката за присъединяване към ЕС; 4) реформа в областта на  общинските финанси и местното самоуправление в съответствие с изискванията на новия  Закон за регионално развитие и въвеждането на ново административно-териториално деление на страната в съответствие с подходите на регионалната политика на ЕС; 5) реформа в областта на съдебната система с цел защита на правовия ред и борба с корупцията и организираната престъпност.

- Институционална реформа в подкрепа на социалния капитал. Преходът към пазарна икономика изисква изграждането на нов тип социален капитал, особено като се има предвид, че това може да допринесе за стимулиране изграждането на инфраструктурата и на социалния капитал. Инвестициите в социалния капитал и засилването на социалната кохезия налага съсредоточаване на вниманието върху образованието, здравеопазването, реформата на пенсионното дело и върху ефективността на програмите за социално подпомагане.

 

 

 

13.1.7. Алтернативни сценарии за развитието на институциите и за институционалната политика

 

Възможните алтернативни сценарии за догонващо развитие се основават на официално признатата необходимост за целите на стабилния стопански растеж да се предприемат целенасочени действия в  основни насоки:

1)     Законодателна реформа в подкрепа на функционалната независимост на институциите на пазарната икономика и гарантиране на тяхната устойчивост, независимо от политически натиск и интервенции;

2)     създаване на благоприятен инвестиционен климат, воден от частния сектор;

3)     подобряване на социалната кохезия,  особено с цел борба срещу бедността и негативните й последици за българското общество, чрез усъвършенствуване на управлението и обществения сектор, инвестициите в човешки капитал и укрепването на социалните програми.

Разграничителният принцип при алтернативните сценарии е ролята на държавата в законодателната инициатива, социалното интегриране и инвестиционния процес. След процесите на икономическа либерализация и трансформация на централизираната стопанска система , на съвременния етап има остра потребност от преоценка на ролята и възможностите на обществения сектор като цяло, укрепване на доверието на  институциите. В прогнозния период до 2020 г. бихме могли да очертаем промените в институционалната роля на държавата в средносрочен и дългосрочен план от гледна точка на следните  аспекти:

1)     по-нататъшното намаляване на дела на държавната собственост в реалния сектор;

2)     повишаване на капацитета на институциите за управление на публичния и частен сектор, включително чрез засилване на публично-частното взаимодействие;

3)     съкращаване на национално-обособения избор в областта на икономическата политика поради ограничаването на националния суверенитет след приемането ни за член на ЕС;

4)     рязко подобряване на потенциала на държавната администрация и на институциите в публичния и частен сектор за целите на прилагане на стратегическата политика на икономически растеж и на социалния модел на ЕС в полза на социалната интеграция, кохезия и развитието на социалния капитал.

В средносрочен план до 2007 г. предстоящите цели са:

1)     рационализиране ролята на държавата чрез продължаване на приватизацията  на дейностите и услугите, които могат да се извършват от частния сектор;

2)       борба с корупцията и подобряване качеството на държавното управление и на обществените услуги за сметка на модернизация на управлението на държавните и общински финанси и засилване на публично-частното взаимодействие;

3)     засилване на публично-частното взаимодействие в областта на инвестиционния процес със собствени и привлечени средства на ЕС;  Към 2005 г. се очертава да бъдат приватизирани(или ликвидирани) до 80 на сто от останалите държавни предприятия към 30 септември 2002 год. Преструктурирането на важни отрасли на икономиката като енергетиката, железопътния транспорт, либерализацията на телекомуникационния пазар,  модернизацията на водния сектор и опазването на  околната среда са важна насока на прехода към по-динамично стопанско развитие чрез по-нататъшно оттегляне на държавата от пряко участие в стопанските дейности и преход към засилване на регулативните й функции по отношение на бизнес средата и изграждащите се пазари.

4)     по-нататъшно гарантиране на финансовата устойчивост на системите на образованието и здравеопазването чрез продължаване на реформите на основа на публично-частно взаимодействие и по-последователно съобразяване на промените с демократическия социален норматив при удовлетворяване потребностите на българското общество.

В средносрочен аспект институционалната политика ще има за обект на регулиране и модернизация следните основни области, които все още са в междинна фаза на пазарно-ориентирано развитие:

1)     преодоляване на модернизационната криза на българската държава и държавност чрез последователно развитие на институциите й и тяхната устойчивост на основата на демократичен избор на обществен норматив и чрез подобряване на капацитета на институциите за присъединяване към ЕС едновременно със съчетаване на възможностите за интеграция в международните отношения и в новия глобален ред;

2)     гарантиране на устойчивостта на държавното управление и на ефективността на държавната администрация и на институциите в публичния  сектор;

3)     стабилност на инвестиционната среда и на вътрешния пазар чрез превръщането му в сегмент от Единния вътрешен пазар на ЕС;

4)     по-нататъшна стабилизация на функционирането на финансово-кредитната система и финансово посредничество в съответствие с изискванията на международните официални финансови институции относно международния финансов ред;

5)     подобряване финансовата устойчивост на системата на здравоопазването ;

6)     по-нататъшна реформа на образованието и науката чрез хармонизация с изискванията на ЕС и включване в програмите на ЕС и в глобални мрежи;

7)     модернизация на пенсионно-осигурителната система в съответствие с най-добрите международни практики и хармонизацията им с изискванията на ЕС.

Сценариите за институционалното развитие в средносрочна перспектива са оптимистичен и песимистичен в зависимост от евентуалния обрат в борбата с корупцията и организираната престъпност, както и подобряването на ефективността на трите власти с усъвършенствуване на тяхната съгласуваност и взаимодействие.

Оптимистичният вариант предполага успешно реализиране на прехода км държавно регулиране, съчетано с противодействие на корупционните практики и с по-голяма динамична институционална промяна чрез функционирането на пазарите.

Като самостоятелна област на укрепването на институциите би следвало да се разглежда реформата на държавната администрация и на съдебната система., т.е. институционална реформа на самите регулативни органи. Противодействието на корупцията в публичния и частния сектор би следвало да се разглежда като най-важна задача на прехода от кризата в българската държавност към нов тип модернизираща се държава на гражданското общество и демократичното управление. Първа и най-важна цел на всяка антикорупционна стратегия трябва да бъде културната промяна и подобряването на капацитета на отговорните институции за борбата с корупцията и организираната престъпност. Предприетите от официалните институции стъпки в тази насока с подкрепата на международните институции през последните години имат тристранен подход, включващ повишаване ефективността на разследването и съдебната власт, превенцията и създаване на обществена нетърпимост към корупционните практики.[16]

Песимистичният вариант в средносрочна перспектива се свързва главно с допускането, че срастването на  корупционните практики с функциониращите институции на държавната администрация и в публичния сектор би лишило българското гражданско общество от възможността да разчита на развитието на модерната държавност, която се основава на демократически постигнатия избор на социално-приемливи “правила на играта”. Това би било причина в политическия живот да продължават рискове от политическа флуидност и непрозрачност на  управленския процес, без ясно поддържане на изискванията за управленческа отчетност, откритост на публични и частни институции и ефективност на институционалната политика чрез засилено публично-частно взаимодействие. При този сценарий присъединителният процес към ЕС ще трябва да бъде “натоварен” с допълнителна роля относно борбата с корупцията и развитието на системите на превенция чрез по-ефективно транспониране на изискванията на правото на ЕС и внедряването на завишените изисквания на международно приети практики. Международните официални финансови институции ще продължат да влияят върху институционалната политика в България чрез засилена взискателност към подобряване на ефективността й на основа на доктрината на отвореното управление и управленческата отчетност.

В дългосрочна перспектива до 2020 г.развитието на ролята на държавата в институционалната политика ще бъде в строга зависимост от членството в ЕС. Предстоящата във връзка с това промяна по отношение на ангажиментите по осъществяване на общите политики на ЕС ще намалят рязко свободното поле за дейност и за алтернативни подходи в зависимост от упражняването на динамично изменящия се демократичен нормативен процес в гражданското общество.  На редица области на икономическата политика ще обуслови натиск за съответствие с европейското законодателство и с практиките на ЕС, които неизбежно подлежат на динамична промяна и обогатяване. Нуждата от динамична адаптация към изискванията на ЕС е особено остра в областта на държавните финанси, митническата, данъчната политика, предпазливото и устойчивото развитие на централното, търговското и инвестиционното банкиране, образованието и науката, както и борбата с корупцията, измамите и нарушенията и прането на мръсни пари.

Напредъкът, който се очаква при подготовката за присъединяване към ЕС би следвало да се съсредоточи в областта на програмирането на социално-икономическото развитие, бюджетната политика и данъчната реформа, регионалната политика, социалните приоритети на устойчивото развитие, финансовото посредничество и утвърждаването на конкурентоспособността на българската икономика.  В полза на ефективното усвояване на собствените бюджетни средства, както и на средствата на ЕС по предприсъединителни инструменти съществено значение ще има подобряването на програмирането и планирането  на стопанското развитие на национално и регионално равнище.

начало

 

 

13.2. Основни механизми и инструменти на институционалната политика  за целите на стратегията на догонване

 

В средносрочна перспектива до 2007 г. главната насоченост на институционалните промени е свързана с подготовката за присъединяване към ЕС. Основните механизми на институционалната политика, които предстои да бъдат обект на специфично внимание включват:

 

 

13.2.1. Постигане на стабилен баланс и взаимодействие между законодателната, изпълнителната и съдебна  власт в полза на[17] :

 

- гарантиране на законосъобразност и устойчивост на функционирането на държавната администрация и на институциите в публичния сектор, отговорни за стопанския растеж, развитието на конкурентоспособността на икономиката, социалния капитал и активната заетост с цел по-добро благосъстояние;

- реформа в областта на административната и съдебна система с цел защита на правовия ред и борба с корупцията и организираната престъпност; гарантиране на стабилността и предсказуемостта на бизнес средата от гледна точка на правовия ред и прилагането на съвременно законодателство;

- ускоряване на реформите в публичния сектор едновременно с намаляването на държавната собственост в производството и услугите; Акцентът върху следприватизационното поведение на стопанските субекти и защитата на конкуренцията би трябвало да подкрепя по-нататъшното развитие на функциониращите пазари на стоки, услуги, капитали и работна сила;

- гарантиране на функционирането на организирани пазари и защитата на конкуренцията чрез реформа на самата регулативната реформа посредством признаване на възможностите за саморегулиране на пазарите и  включването им в международните пазари .

 

13.2.2. По-нататъшна консолидация  и повишаване ефективността на държавните финанси

 

- осигуряване на устойчива законова рамка за формирането и изпълнението на Републиканския бюджет и за ролите, отговорностите и правомощията на всички държавни институции в процеса на прехода към многогодишно бюджетно програмиране и прогнозиране в съответствие с изискванията на ЕС;[18]

- реформа в областта на  общинските финанси и местното самоуправление в съответствие с изискванията на новия  Закон за регионално развитие и въвеждането на ново административно-териториално деление на страната в съответствие с подходите на регионалната политика на ЕС;

- подобряване управлението на собствените бюджетни средства от Републиканския бюджет и бюджетите на общините, както и по-ефективно изразходване по законосъобразен начин на публичните средства и фондове;

- гарантиране на управленческата отчетност и отговорност за използуването на бюджетните средства на всички равнища на бюджетните разпоредители и транспониране на международно признати стандарти и добри практики за вътрешен и външен финансов контрол в съответствие с изискванията на ЕС;

- планиран бърз напредък на средносрочното бюджетиране и на програмното бюджетиране в цялата структура на изпълнителната власт; съгласуваност на тези промени с приоритетите на стратегията за догонващото развитие;

- преразглеждане на обхвата от различни категории на бюджетните институции, предприятия и агенции и връзките на тези организации с бюджета с цел модернизация на хоризонталната и вертикална интеграция на разпоредителите на бюджетни средства и по-последователно прилагане на принципите на ефективност, ефикасност и икономичност на изразходването на бюджетните средства;

- ефективна институционализация на вземането на политически решения от изпълнителната власт, свързани с бюджета, както и на определянето на стратегически цели в програмите за публични разходи;

- ясно определяне на ролята на държавните институции при анализиране и оценяване на предложенията, установени правила и практики за водене на преговори между министерството на финансите и ресорните министерства и други разпоредители с бюджетни средства, а така също и утвърждаване на механизми и процедури за арбитраж и разрешаване на спорове по бюджетния процес в съответствие с изискванията на ЕС;

- обществен контрол върху бюджетните разходи  и   стимулиране на обществена взискателност към развитието на по-голям професионален капацитет за сравняване на разходната ефективност на алтернативни политики, програми и проекти с оглед повишаване на общественото благосъстояние;

- засилване на публично-частната инициатива при ранно одобрение на макроикономически и фискални сценарии, изследвания за ефективността на програмите за правителствени разходи, както и обществена подкрепа на използуването на средства на ЕС и от международни програми и донори;

- напредък при управлението на бюджетните приходи, в т.ч. и чрез ефективно функциониране на новосъздадената Национална агенция за приходите.[19]

- интегриране с държавния бюджет на разполагаемите фондове на ЕС по предприсъединителни инструменти и развитие на многогодишното бюджетно програмиране и планиране в хармонизация с изискванията на ЕС за субсидираността и управленческата отчетност;

- целесъобразно и ефективно управление на извънбюджетни фондове за целите на стратегията на догонване чрез използуването им с инвестиционна, технологически и операционно иновационна дейност;

- хармонизиране с изискванията на ЕС на националните счетоводни концепции и бюджетни процедури и практики за оценяване на ефикасността и ефективността на бюджетните политики и програми, включително тези, които се финансирани със средства на ЕС.

 

 

13.2.3. Съгласуваност на макроикономическата политика със структурните политики за целите на стратегията на догонващо развитие на България

 

Осъществяването на този приоритет може да   се очаква в следните насоки и форми:

- Постигане на добро макроикономическо управление чрез преход км многогодишно бюджетно програмиране и  контрол на всички приходи и разходи.

- Модернизация на методологията на съставяне на макроикономическата рамка и на политиките, финансирани от бюджета.

- Рационално управление, изпълнение и мониторинг на публичните инвестиции чрез прилагане на средносрочно бюджетиране и програмно бюджетиране в бюджетния сектор.[20]

- Въвеждане и функциониране на децентрализирана система за прилагане на средства и програми на ЕС.

- Развитие на малките и средни предприятия и на съвременна индустриална политика с приоритетна насоченост към технологическо обновяване.

- Развитие на технологична и иновационна политика на основа на публично-.частното взаимодействие при създаването и обновяването на законодателна рамка с цел стимулиране на техническия прогрес и усвояването на средствата по предприсъединителните фондове на ЕС и други международни програми.

- Развитие на търговската политика и на реформата на митническата администрация и системата на митническо облагане в съответствие с изискванията на ЕС.

 

 

13.2.4. Развитие на функциониращи пазари чрез институционални реформи в  областта на:

 

- по-нататъшно транспониране, въвеждане и прилагане на правото на ЕС в  областта на Единния вътрешен пазар на ЕС с цел хармонизация с изискванията на този пазар, включително по отношение на секторно специфичното законодателство;

- оценка на нехармонизираните области на пазарни регулации и интегриране на принципа на взаимното признаване в съответното българско законодателство на изискванията на ЕВП;

- транспониране и въвеждане на всички хармонизирани европейски стандарти в българското законодателство в областта на движението на стоки, услуги и работна сила;

- по-нататъшна хармонизация на изискванията относно свободното движение на капитали, в т.ч. привеждане в съответствие с изискванията на Европейския съюз на законодателството в областта на изискванията за капиталовата адекватност в банковия сектор, застраховането и в търговията с  ценни книжа;

- подобряване на изискванията към контролните органи по отношение на институционалните инвеститори, особено здравноосигурителните и пенсионните фондове, включително с транспониране и въвеждане в българската стопанска практика на изискванията на ЕС относно корпоративното управление на институционалните инвеститори и финансови посредници;

- завършване на привеждането в съответствие на законодателството в областта на системите за безналични разплащания и информационната им сигурност във връзка с функционирането на пазара на финансови услуги на дребно и на едро в съответствие с изискванията на ЕС;

- рационализиране на административната и съдебна система по отношение на процедурите, засягащи предприятията и процедурите по несъстоятелност ;

- засилване на саморегулиращата се функция на пазарите чрез защита на конкуренцията и по-ефективна хармонизация на тяхната организация с изискванията на Единния вътрешен пазар на ЕС по отношение на пазарите на стоки, капитали, работна сила и услуги;

- развитие на финансовото посредничество, банковия и небанков сектор за целите на интеграцията му в Европейското финансово пространство на ЕС чрез постигане на по-добро съответствие с изискванията на ЕС в банковото дело, дружественото правоприлагането на европейските хармонизирани практики и стандарти за счетоводство и отчетност;

 

13.2.5. Борба с корупцията и противодействие на институционализирането на корупционните практики на управленчески равнища в публичния и частен сектор

- По-ефективно взаимодействие на държавните институции за борба с корупцията с цел ограничаване на процесите на институционализиране и  свързване с държавната власт чрез корупционни “вериги”;

- гарантиране на напредък в приватизационната програма едновременно със засилване на постприватизационния контрол;

- продължаване на данъчната реформа в хармонизация с изискванията на ЕС за целите на подготовка на бюджетната политика за хармонизация с изискванията на ЕС  и за прилагане на бюджетни техники от страните-членки на ЕС, свързани с формирането на бюджета на ЕС;

- реформа на митническата администрация и изграждане на институционален капацитет с цел борба с корупцията;[21]

- засилване на системата за превенция на корупцията, включително чрез определяне и контрол върху потенциални корупционни вериги с висок риск, например лицензионни режими и незадоволително регулиране на обществените поръчки;

- постигане на по-добро съответствие с изискванията на ЕС относно възлагане на обществени поръчки;[22] Приемане на нова законодателна рамка и цялостното й съгласуване със законодателството и институциите на държавния вътрешен и външен финансов контрол върху публичния сектор, собствените бюджетни средства и контрола на средствата на ЕС по предприсъединителните инструменти;

- транспониране и въвеждане на пълно съответствие с изискванията на ЕС в областта на прането на мръсни пари,  както и борбата срещу измамите и нередностите ;

- засилване на публично-частната подкрепа на борбата с корупцията с цел превенция  и наказателна отговорност при корупционни практики;

- прилагане на съвместима с обществените потребности програма за намаляване и опростяване на лицензионните процедури и ограничаване на предпоставките за корупционни практики.

начало

 

 

13.3. Инструменти на институционалната политика и перспективни подходи в прилагането й в полза на интензивния растеж

 

Основните инструменти и перспективни подходи на институционалната политика в преходния период към присъединяване към ЕС са свързани с насоките и показателите, определени от Пътната карта за присъединяване на България към ЕС,  влязла в сила от ноември 2002 год. Най-важната характеристика на инструментариума на институционалната промяна е, че той е  неизменна част от механизмите за икономическа либерализация, развитие на пазарите и създаването на стабилна инвестиционна и бизнес среда, която да транспонира достиженията на правото на ЕС и най-добрите международни практики. Към най-важните инструменти на институционалната политика в средносрочен период се отнасят както следва:

На първо място. Запазването на механизма и инструментариума на   Паричния съвет до присъединяването на България към Европейския Валутен съюз; На Паричния съвет се възлага стабилизационната роля по отношение на паричните отношения, както и на фискалната реформа и устойчивото развитие на държавните финанси. В съответствие с ангажиментите на България в преговорния процес  предстои стриктно привеждане на законодателството с европейското право по отношение независимостта на централната банка, забраната за привилегирован достъп от страна на органи на държавата и на публичния сектор до финансови институции, както и забрана за директно финансиране на публичния сектор от БНБ. Проблемът за негативното въздействие на фиксирания валутен курс на лева спрямо еврото по отношение на международната конкурентоспособност на българската икономика би следвало да се подложи на обстоен анализ с цел компенсиращи промени в облекчаването на данъчното облагане и стимулирането на реинвестирането на печалбата на предприятията от реалния сектор.

На второ място. По-нататъшно развитие на институцията на балансиран държавен бюджет чрез предприемане на действия за подобряване структурата на бюджетните разходи при евентуално съчетаване с последващо намаляване на общото данъчно бреме . С цел насърчаване на инвестициите и създаване на работни места, както и постигане на по-висока конкурентоспособност,  предстои радикална модернизация на управлението на устойчиви държавни финанси. Прозрачността и предвидимостта на това управление ще бъде акцент и в условията, които  международните официални институции ще предявяват  към нашата страна. Досега фискалната политика разчита на увеличаване на приходите, но не се дооценяват възможностите за рационализиране на разходите. Рационализирането на разходите ще бъде съчетано със структурни промени, които ще имат и неблагоприятни социални последици, ако не се предвидят компенсаторни инструменти и активни социални програми за заетост и социално подпомагане; Инструментално значение за осъществяването на рационализирането на бюджетните разходи на правителството ще има по-дългосрочното програмиране и планиране, както и конкретизацията в Планове за действия  и програми.

Изпълнението на одобрената през 2002 г. Програма за финансова децентрализация за периода 2002-2006 год. ще представлява инструмент на институционалната промяна, от чиято ефективност ще се повлияе реформата в бюджетния сектор. Очакваната поддръжка от Световната банка по програмата за заемите за преструктуриране (PAL) до 150 млн.щат.долара годишно за следващите три години се очаква да осигури поддръжка на фискалната система и на платежния баланс, във връзка с очакваните институционални промени. Във връзка с реформата на държавните финанси най-важно значение имат инструментите на институционална промяна в следните области:

- Сближаване на данъчното законодателство със законодателството на Общността в средносрочен аспект в подготовка за присъединяването към ЕС.[23]

- Реформа на митническата политика и  администрация и внедряване на Митническата информационна система (аспекти, свързани с Конвенцията CIS).[24] Напредъкът в сближаването на законодателството позволява сравнително добра степен на сближаване с Митническия кодекс на Общността (CCC) и Правилника за прилагане на ССС.[25]

- Хармонизация с изискванията на ЕС по законодателството в областта на акцизите.[26]

- Данъчно облагане и данъчна реформа в съответствие с хармонизираните практики на ЕС.[27]

- Създаване на Фискална и данъчна полиция.[28]

- Развитие на интегрирана информационна система на държавно управление и стратегия за взаимосвързаност и защита на информационната сигурност с цел повишаване на институционалния капацитет на държавните органи и на публичния сектор.

На трето място. Развитието на банковия  и небанков сектор се очертава като най-важен инструмент на институционалната политика на стратегията на догонващо развитие. Високата капитализация на банковата система, доброто равнище на банковия надзор и подобрената рентабилност в този сектор засилват конкуренцията, но все още са предстоящи възможностите за намаляване цената кредитирането и на банковите услуги в интерес на облекчаване на достъпа на стопанските субекти до кредитния ресурс. За ускоряването на структурните реформи в българската икономика ще има значение в средносрочна и дългосрочна перспектива постепенният преход към снижаване на лихвените маржове  по отношение на Европейското финансово пространство и като цяло по-облекченият капиталообмен с функциониращите капиталови пазари на ЕС.

В средносрочна перспектива развитието на пазара на финансови услуги ще оказва стимулиращо въздействие върху цялостната регулативна практика по отношение на :1) намаляване на пречките за навлизане в бизнеса, включително чрез облекчаване на разрешителните режими, намаляване на административните и регулативни разходи за бизнеса и постигане на по-сигурна защита на конкуренцията чрез институционалния капацитет на административната и  съдебната система; 2/ развитие на финансовите пазари чрез подобряване на институционалния капацитет на надзорните органи, усъвършенствуване на регулативната рамка за корпоративното   управление на финансовите посредници и осъвременяване на изискванията за предпазливото управление на инвестиционния им портфейл в съответствие с международните практики и изискванията на ЕС.

На четвърто място. Развитието на пазара на труда и повишаването на ефективността на социалната политика на правителството ще се нуждае от прилагане на гъвкав инструментариум по отношение на програмите за заетост, обучение и преквалификация, социална интеграция и борба с бедността. По този въпрос виж т.т. 9.1. и  9.2. на Глава IX.

На пето място. Институционалната политика следва да засили вниманието към утвърждаване ролята на социалния капитал за реализация на стратегията за догонващо развитие. Българското общество може да генерира социален капитал само ако държавата поеме съвременната си роля да подкрепя създаването и използуването му целенасочено като фактор за ендогенен просперитет и възможност да се създават конкурентни предимства и да се повишава общественото благосъстояние.

начало