GLIII_1

През 1993 г. беше взето решение за разширяване на Европейския съюз (ЕС) на изток. Това предполагаше обща политика и общи критерии към страните кандидати. След време беше решено да започнат преговори за присъединяване с група Централно-европейски (ЦЕ) страни. По-късно беше решено да се поканят за преговори България и други Централно- и Източноевропейски (ЦИЕ) страни. Преговорите с тях започнаха по същите критерии и същия формат. При вземането на решения за присъединяване ще се преценява кои страни кандидати са постигнали най-голям прогрес в изпълнението на едни и същи критерии. Това дава основание при анализа на проблемите за присъединяването на България към ЕС да се прилага същата сравнителна логика.

ЦЕ страни винаги са били икономически по-развити. Обективните данни показват, че са по-напреднали от България в пазарната трансформация и в подготовката за интеграция с ЕС. През последните години дистанцията дори нарасна в тяхна полза. Икономическата дистанция между България и страни като Унгария и Чешката република може би е около 15 години. В този смисъл може да се каже, че днешният ден на ЦЕ страни е утрешният ден на България. Връзките между България и ЕС са по-скромни, недостатъчно обхванати от официалната статистика и не позволяват надеждни заключения. ЦЕ страни са изминали по-дълъг път и в тази посока. Път, който на България тепърва предстои. Това е второто основание да анализираме ефектите от интеграцита на България в ЕС в контекста на всички ЦИЕ страни кандидати.

При координацията на Виенския институт за международни икономически изследвания (по-нататък за краткост- Виенския институт) през май 1997 г. започна изпълнението на проект, финансиран от програмата ФАР за "Измерване на разходите и изгодите от присъединяването към ЕС на избрани ЦИЕ страни". Проектът обхваща Чешката република, Унгария, Полша и Словения. Написани са 10 доклада по тази тема за съответните страни и обобщаващ доклад. Това е може би първият широкообхватен опит за изследване ефектите от присъединяването на ЦИЕ страни с помощта на сравнителния метод. То беше полезно и за настоящия анализ. Това обстоятелство също дава основание проучването на проблематиката в България да се прави в контекста на останалите ЦИЕ страни.

Наред с всичко друго, такъв подход помага да се ориентираме по-добре и да разберем къде сме. То е полезно за преодоляване еуфорията на някои хора в България по присъединяването към ЕС и за охлаждане на илюзиите по тази тема. Важно е да се знае истината и да се проявява реализъм. Отклоненията от реализма не са полезни. Проведено в централно- и източноевропейски контекст изследването позволява да си дадем по-точен отговор на този въпрос.

Сравнителният подход също помага да се разбере, че присъединяването към ЕС не е самоцел, а средство за постигане на най-висши национални цели по икономическото и социалното развитие. Постигането на тези цели има цена, която България трябва да плати.

В настоящото изследване преобладава макроикономическият поглед. То трябва да бъде последвано от конкретни отраслови, регионални и производствени анализи и прогнози за установяване на ефектите от интеграцията на България. Тук са очертани само най-общите направления и е направен анализ по главните канали на интеграцията. Конкретните изследвания предполагат участието на много хора и наличието на повече и по-конкретна информация, преобладаващата част от която не се публикува. Тези изследвания могат да се проведат от колективи с участие на учени, експерти от министерства, фирми, синдикати, работодателски и други неправителствени организации.

1. Източното разширение на Европейския съюз

На 13 октомври 1999 г. Президентът на Европейската комисия Романо Проди заяви пред Европейския парламент: "Изминаха 10 години от забележителните събития от 1989 г. които доведоха до падането на Берлинската стена и разпадането на Желязната завеса. Историята рядко предлага възможности като тази. За първи път след падането на Римската империя имаме възможност да обединим Европа. И то не със силата на оръжията, а на основата на споделени общи идеи и договорени общи правила.

Днес, като никога досега и може би като никога в бъдеще, имаме възможност да създадем Европа в която всички народи на континента ще живеят заедно в мир, сигурност, свобода, справедливост и равенство. Демократична Европа, където се спазват човешките права и доминират правилата на закона. Икономически обединена Европа, която предлага растеж и просперитет чрез общ пазари обща валута.

Предизвикателства, разбира се има, но страните кандидати вече показаха своята решимост и способност за промени. Техните и нашите икономики все повече се интегрират. Тези страни полагат огромни усилия да се подготвят за членство в ЕС. В наш общ интерес е да поддържаме темпото на този процес" (/31/-2).

На сесията в Ница (декември 2000 г.) "Европейският съвет препотвърждава историческото значение на разширението на ЕС и политическия приоритет за успех, който му се отдава. Съветът изразява задоволството си от ускоряването на преговорите за присъединяване със страните кандидати, особено през последните месеци" ( /93/-1).

Източното разширение на ЕС беше подготвяно много години. То започна официално със сесията на Европейския съвет в Копенхаген (1993 г.), който определи най-важните критерии за членство. Продължи на Европейския съвет в Люксембург (1997 г.), който реши да започнат преговори за присъединяване с първата група кандидати и Европейския съвет в Хелзинки (1999 г.), който разшири кръга на преговорите с втора група кандидати, между тях и България. Междувременно Европейската комисия подготви проект за бъдещите приоритети на Съюза, в т.ч. и по източното разширение. Тяхното финансиране за 2000-2006 г. е съставна част на големия проект, наречен "Програма 2000" (Agenda 2000).

Интеграцията на България в ЕС като икономически процес започна преди години. Тя се активизира през предприсъединителния период, но няма да приключи с акта за присъединяване. За пълна икономическа интеграция може да се говори едва след постигане на брутен вътрешен продукт (БВП) на човек от населението, производителност, конкуретоспособност, доходи, потребление поне около 70-80% от средното ниво на Общността. Този процес ще отнеме десетилетия.

Това ни дава основание да анализираме положителните и отрицателните ефекти от интеграцията в два периода: предприсъединителен и следприсъединителен. Настоящото изследване е посветено на предприсъединителния период и само в отделни случаи се надниква в началните години след присъединяването. Следващото проучване ще бъде посветено на следприсъединителния период.

1.1. Икономически измерения на източното разширение

Източното разширение на ЕС обхваща десетте ЦИЕ страни, а също Кипър, Малта и след време Турция. Обект на настоящия анализ са само 10-те ЦИЕ страни. Както е известно, между тези страни има множество общи характеристики, а също и различия в контекста на тяхната интеграция в ЕС. Общото обаче преобладава.

Най-важните характеристики на източното разширение са:

Източното разширение е уникално от гледна точка на политическата и икономическата физиономия на страните кандидати през последните 50 години. За разлика от всички досегашни промени в състава на ЕС, това не е обикновено разширение, а приобщаване на група страни, в които имаше еднопартийни политически диктатури около четири десетилетия, съчетани с командно централизирано планиране на икономиката. През последните десетина години тези страни осъществяват уникална трансформация към пазарно стопанство и плуралистична демокрация. При никое от предишните разширения не е имало такъв състав на страните кандидати, които осъществяват едновременно две фундаментални начинания - трансформация и интеграция. Това внася допълнителни усложнения в подготовката за присъединяване. Най-общо казано, целите на трансформацията и интеграцията са еднопосочни. По-напредналите в трансформацията ЦЕ страни са по-добре подготвени за интеграция. По-изостаналите в трансформацията, като България, са по-слабо подготвени за интегриране;

За разлика от всички интеграционни общности по света, източното разширение на ЕС комбинира икономически, социални, политически, на сигурността и други измерения. Това се налага от историята на Европейския регион през отминалото столетие; политическото и икономическото минало на страните кандидати през последните 50 години и обстановката на изток от предстоящото разширение. Без политическа стабилност и сигурност разширената интеграционна общност не може да използва рационално своите ресурси и да се конкурира с другите общности и икономически центрове по света. Без политическа, икономическа и социална стабилност ЦИЕ страни не могат да постигнат траен и висококачествен икономически растеж, необходим за намаляване на огромната разлика между тях и сегашните членове на ЕС по БВП на човек от населението, по производителност, конкурентоспособност и доходи. От своя страна, интензивното икономическо и социално развитие е най-важна предпоставка за политическа стабилност и сигурност;

От началото на 90-те години ЦИЕ страни се ориентираха категорично към интеграция с ЕС. Западни политици и икономисти се опитваха тогава да смекчат този стремеж и препоръчваха създаването на подрегионална интеграционна общност на ЦИЕ като междинна фаза по пътя към ЕС. Може би в резултат и на това възникна ЦЕФТА, но тя не постигна развитие, понеже главното внимание на нейните членове беше насочено към ЕС. С ускоряване на общоевропейския интеграционен процес ЦЕФТА е на доизживяване. Още по-малко успешна беше инициативата за ЧИС, която не излезе от сферата на пожеланията. България и другите ЦИЕ страни постъпиха правилно като не допуснаха раздвояване на вниманието между интеграцията в ЕС и подрегионални общности, които никога не са имали големи възможности, при наличието в съседство на мощна интеграционна общност с огромна притегателна сила. Потенциалът за интеграция между слабо- и средноразвити икономики е ограничен, поради липсата на взаимна икономическа допълнимост между тях. Той е далеч по-голям между средно- и високоразвити страни, където разделението на труда е по-напреднало и развитите играят ролята на икономически локомотив за средноразвитите партньори. Още по-голям е потенциалът за интеграция между най-развитите страни;

Последователността в интегрирането на ЦИЕ е различна от тази на южноевропейските страни, които се присъединиха през 80-те години. Гърция, Португалия и Испания първо станаха членове на Европейската общност и ползвайки се от институционалната интеграция развиваха търговски връзки с нейните членове. За разлика от тях, ЦЕ икономики от първата група и в по-малка степен - страните от втората група установиха такива връзки далеч преди присъединяването си към Съюза. Благодарение на бързата търговска либерализация и притока на чуждестранни преки инвестиции (ЧПИ), ЦИЕ страни и най-вече ЦЕ страни се интегрират в европейските производствени мрежи по-дълбоко, отколкото южноевропейските икономики преди присъединяването;

ЦЕ страни кандидати и до известна степен кандидатите от втората група постигат по-рационални експортни продуктови структури в търговията с ЕС, отколкото в търговията помежду си преди присъединяването към Общността. Традиционната търговска теория препоръчва "модерните" отрасли и продукти да се развиват първо на основата на подрегионална интеграционна общност и след "узряването" да се пренасочват към по-големите и развити пазари. Преобладаващата част от износа на ЦЕ страни към ЕС се състои от машини, електроника, компютри и транспортни съоръжения, докато в рамките на ЦЕФТА се разменят земеделски стоки, химикали и полупреработени продукти;

Интеграцията на ЦИЕ страни в ЕС става в условията на бързо нарастваща глобализация. Мобилността на факторите на производство никога не е била толкова висока. Световната търговия и капиталовите потоци са либерализирани до голяма степен. Още по-напреднала е либерализацията в Европа. За разлика от тях, продължават ограниченията за движение на хора от ЦИЕ към Съюза;

ЦИЕ страни кандидати имат предимството на географска близост до пазар с огромен потенциал. В никой друг регион на света слаборазвитите страни кандидати за голяма общност нямат такова географско предимство, ако изключим САЩ и Мексико. В рамките на страните кандидати тази близост е особено изгодна за ЦЕ и в по-малка степен за България;

Предизвикателствата и възможностите на източното разширение на ЕС нямат исторически прецедент. Страните кандидати от първата група имат далеч по-нисък БВП на човек от населението от средното за ЕС. Още по-голяма е разликата на кандидатите от втората група. В този смисъл опитът от предишните разширения на ЕС има ограничена стойност за източното разширение. Безпрецедентни са и благоприятните възможности на бъдещата интеграция поради наличието на вече действащ Общ пазар и обща валута на Съюза. За същото ще спомага и предстоящата голяма модернизация на ЦИЕ страни, разходите за която ще се измерват с трилиони щатски долари в продължение на 25-30 години;

Различията в икономическото развитие между страните кандидати от ЦИЕ също са безпрецедентни. При никое предишно разширение не е имало толкова големи разлики между кандидатите по БВП на човек от населението, по производителност, конкурентоспособност, доходи и много други макро- и микроикономически показатели. Най-общото сравнение между кандидатите дава основание за обособяване на две групи, почти съответстващи на групите с които започнаха преговори. При по-строг икономически критерий Естония подхожда повече за втората група, а Словакия за първата. България, Румъния и някои балкански държави биха били по-подходящи за трета група кандидати. Още по-тревожно е, че различията между кандидатите по тези показатели нарастват през последните години. Нарастващата икономическа разнородност на страните кандидати увеличава различията в техните интереси, затруднява постигането на общи позиции и договореност за общи действия. Това създава допълнителни проблеми в подготовката им за присъединяване. Проблемите ще бъдат още по-сериозни след присъединяването, особено ако то стане едновременно или на две групи в течение на едно десетилетие. Новите членове ще имат различен потенциал да се справят с предизвикателствата на конкуренцията вътре в Съюза и да отговорят на стандартите по екология, транспорт, защита на потребителите, ядрена безопасност и много други. При такива различия по обективни икономически, социални, екологични и други критерии настояванията за собствена писта в преговорите за присъединяване или недоволствата от поставянето на България в една или друга група нямат практическо значение. Очевидно е, че ЦЕ страни са по-добре подготвени от България и по-рано ще се присъединят към Съюза, независимо от пистата по която се движат;

Перспективата на ЦИЕ за членство в ЕС е важен стимулатор и мобилизиращ фактор за провеждане на икономически, социални, институционални и други реформи. Още по-далечната перспектива за присъединяване към Икономическия и валутен съюз (ИВС) е също стимул за провеждане на макроикономически реформи и може да служи като своеобразна котва за паричната и бюджетната политика. Перспективата на ЦИЕ страни за членство е източник на доверие от световната финансова общност и ги прави по-привлекателни за ЧПИ;

Решението на ЕС през 1999 г. да покани за преговори България и Румъния е политически мотивиран жест. Както анализите на Европейската комисия, така и изследванията от независими експерти на макро- и микро-икономическите показатели на тези страни не оправдават решението на Европейския съвет в Хелзинки. Строгият анализ показва, че обособяването на кандидатите в две или дори три групи би отговаряло повече на реалностите. Те имат различни възможности за присъединяване в средносрочна перспектива и дори едва ли ще успеят в рамките на това десетилетие ако се прилагат стриктно икономическите критерии от Копенхаген. Очевидно, шансовете на Словения и Чешката република със съответно 71% и 59% БВП на човек от населението през 1999 г. спрямо средното за ЕС и на България и Румъния със съответно 22% и 27% не са еднакви. Решаваща роля за това решение изигра трагедията в Югославия през 1999 г. и поведението на България и Румъния по време на войната. Даването на превес на политическите фактори може да има някакво оправдание, но икономическата цена ще бъде висока. Времето ще покаже дали тя е била оправдана. Важното е решенията за присъединяване да не се вземат главно по политически мотиви, за сметка на икономическите, защото последствията ще бъдат много тежки.

1.2. Сравнителна характеристика на разширенията на Европейския съюз

За сериозните предизвикателства пред които са изправени 15-те сегашни членове на ЕС и 10-те страни кандидати от ЦИЕ може да се съди от сравнението между предстоящото и предишните разширения на Съюза. След Римския договор от 1957 г. Общността е разширявана 4 пъти: Дания, Ирландия и Великобритания се присъединяват в 1973 г.; Гърция - 1981 г.; Португалия и Испания - 1986 г.; Австрия, Финландия и Швеция - 1995 година. Източното разширение няма да стане едновременно за 10-те страни кандидати, но може да се разглежда като едно цяло. Както вече посочихме, ЦИЕ страни се различават от всички предишни разширения. Това личи от Таблица № 1.

Таблица № 1

Икономически характеристики на разширенията на ЕС

	Увеличение на терито-рията в %	Увеличение на населе-нието в %	Увеличение на общия БВП в %	Промяна в БВП на човек от населе-нието в %	Среден БВП на човек от населението (ЕС-6=100) в %
ЕС-9/ЕС-6	31	32	29	-3	97
ЕС-12/ЕС-9	48	22	15	-6	91
ЕС-15/ЕС-12	43	11	8	-3	89
ЕС-27/ЕС-15	34	29	9	-16	75

Пояснение: БВП е изчислен по паритетни курсове.

Източник: /14/-20

Ако по присъединявана територия и население има някакво сходство с предишни разширения, различията са драматични по показателите за БВП. Никое предишно разширение не е водело до такова намаление на БВП на човек от населението и на средния БВП на човек от населението на разширената общност. Страните кандидати се различават от ЕС и по много други икономически показатели: производителност, конкурентоспособност, равнище на доходите и потреблението, подоходно разслоение, коефициенти на заетост и безработица, социални, екологични и други стандарти.

Допълнителна светлина върху предизвикателствата пред които са изправени страните кандидати и ЕС хвърля едно сравнение между БВП на човек от населението в най-бедните страни от ЕС и страните кандидати (виж таблица № 2).

Таблица № 2

БВП на човек от населението в сравнение със средното за ЕС 10, 5 и 3 години преди присъединяването и в годината на присъединяването

Страни	10 години преди присъединяването	5 години преди присъединяването	3 години пред присъе-диняването	В годината на присъединява-нето
Ирландия	1963	1968	1970	1973
(база за сравнение:ЕС-6) Ирландия	.	.	1849	2406
ЕС-6	.	.	3213	4195
Ирландия-% от ЕС-6	.	.	58	57
Гърция	1971	1976	1978	1981
(база за сравнение:ЕС-9) Гърция	1995	3431	4232	5697
ЕС-9	3468	5543	6737	9236
Гърция-% от ЕС-9	58%	62%	63%	62%
Испания	1976	1981	1983	1986
(база за сравнение: ЕС-10) Испания	5475	9117	10335	12353
Испания-% от ЕС-10	75	69	70	68
Португалия	1976	1981	1983	1986
(база за сравнение:ЕС-10) Португалия	2852	4995	5586	6474
ЕС-10	5475	9117	10335	12353
Португалия-% от ЕС-10	52	55	54	52

Пояснение: Числата за БВП по години са в щатски долари по паритетни курсове

Източник: /91/-11. Ценното в това сравнение не е само нивото на БВП на човек от населението в годината на присъединяване, но и неговото изменение (или липса на такова) за 10-те, 5-те и 3-те години преди присъединяването. Десетте ЦИЕ страни имат средно около 30% БВП на човек от населението спрямо нивото на 15-те от ЕС. Кандидатите от първата група - между 38% и 73%, а от втората - между 22% и 49%. На върха на списъка е Словения със 71%, а на дъното - България с 22% от средното за ЕС.

Таблица № 2 предлага материал за разсъждение по възможностите на България да намали изоставането си до годината на присъединяване, примерно след около 10 години. Ако Гърция е успяла да намали разликата с ЕС - 9 по БВП на човек от населението само с четири процентни пункта за 10 години, Португалия - да я запази, а Испания - да я увеличи със 7 процентни пункта, какво трябва да направи България през следващите десетина години, за да намали изоставането си от ЕС -15 примерно с 8 процентни пункта (от 22% на 30%). И възможно ли е да го направи? Сравнителният анализ между потенциала за развитие на българската икономика през предприсъединителния период с потенциалите на Гърция, Испания и Португалия през техните 10 години преди присъединяването не дава основание за оптимистични очаквания. На тази тема ще се върнем отново в раздел 2.

Друг е въпросът, че дори да намали разликата с 8 процентни пункта, България ще се присъедини към ЕС при два пъти по-ниско равнище по този показател в сравнение с Ирландия и страните от южното разширение. Такава разлика в старта на България като член на Общността ще породи много сложни проблеми за нея след присъединяването.

1.3. Мотивировка на решението за преговори с България за присъединяване

Анализът в раздел 1.2. показва, че голяма част от ЦИЕ страни кандидати не отговарят на икономическите критерии за членство в ЕС, нито пък ще могат да го направят в средносрочна перспектива. В раздел 1.1. споменахме, че поканата за преговори към България (и Румъния) е политически мотивирана. Този аспект не е обект на нашето внимание, но се спираме на него накратко, понеже подхранва потенциал за спекулации и илюзии, които засягат централната тема на настоящото изследване.

Поканата за преговори вече се използва като аргумент за големите успехи на икономическите реформи у нас, намерили признание в ЕС. Освен това, преговорите за присъединяване и свързаните с това трудности през предприсъединителния период навярно ще се използват от българските политици за оправдаване на всички свои действия и бездействие. Досега цялата отговорност за трудностите на трансформацията се стоварваше върху МВФ и Световната банка. ЕС ще заеме сега тяхното място. На опасността от такива спекулации вече обръщат внимание анализатори от световно известни изследователски институции.

В речта си пред Европейския парламент на 13.10.1999 г. Романо Проди заяви: "Препоръчваме на Европейския съвет да се започнат преговори за присъединяване през 2000 година с всички страни кандидати, които са изпълнили Копенхагенските политически критерии и са показали готовност да предприемат необходимите мерки да изпълнят и икономическите критерии" (/31/-3).

Комисарят по разширяването Гюнтер Ферхойген заяви на 4 ноември 1999 г: "Стратегическите препоръки се основават на становището, че е необходим силен политически сигнал в Хелзинки. Това желаят и страните членки. Както ние, така и те извлякоха фундаментална поука от Косовската криза...И нека бъде съвсем ясно: Комисията предлага промяна в стратегията на политическа основа...Началото на преговори с България е при условие, че получим преди края на годината категоричен политически ангажимент, че страната ще изведе от експлоатация по приемлив за нас график реакторите от 1 до 4 в АЕЦ Козлодуй... Нуждаем се и от потвърждение за значителен прогрес в икономическите реформи" (/30/-3,4).

В общия доклад на Европейската комисия от 13 октомври 1999 г. е записано: "...(в) да се препоръча започване на преговори с всички страни, които изпълняват политическите критерии от Копенхаген, ... като се имат предвид драматичните промени в европейския политически пейзаж, в резултат от кризата в Балканския регион". И по-нататък: "...Комисията препоръчва на Европейския съвет да реши че: преговори за присъединяване ще започнат през 2000 година с всички страни кандидати, които са изпълнили Копенхагенските политически критерии и са доказали готовност да предприемат необходимите мерки за изпълнение на икономическите критерии..." Следват споменатите по-горе предварителни условия за България.

В заключението на доклада на Европейската комисия за България от 13 октомври 1999 г. е записано: "България изпълнява Копенхагенските политически критерии... България продължи да постига прогрес в създаването на функционираща пазарна икономика, но са необходими и по-нататъшни стъпки. Тя не е в състояние да се справи с конкурентния натиск и пазарните сили вътре в Съюза в средносрочна перспектива..." (/27/-70).

Шандор Рихтер от Виенския институт пише: "За страните от предишната втора група (за преговорите-бел.моя И.А.) сливането на двете групи е подарък. Правителствата на съответните страни могат да представят на своите избиратели жеста на ЕС като свое отлично постижение: потвърждение на постигнатия прогрес в укрепването на демокрацията и улесняване на прехода към пазарно стопанство... Участието на НАТО и на страни от ЕС членки на НАТО в последната война в и около Косово и подкрепата на Румъния и България сигурно са изиграли решаваща роля при поканването на тези две страни на преговорите за присъединяване" (/91/-1,5).

Като заключение на тази поредица от позовавания специално внимание заслужават думите на Фриц Болкещайн, европейски комисар по вътрешния пазар и данъците от 21 февруари 2000 г.: "Трябва да се пазим от създаване на илюзии. Европейският съюз в сегашния си вид е резултат от упорита работа и усилия. Европейският съюз не е райска градина, а игрално поле за конкуриращи се компании. Разширението навярно ще бъде "неравен път", тежък процес на приспособяване и структурни промени. За да бъде успешно, разширението трябва да се основава на реални икономически параметри. То е едновременно политически и икономически процес. Двата вървят ръка за ръка... Според мен операцията може да бъде успешна само ако разширението почива на солидни и трайни икономически основи и ако се поддържа целостта на системата на Единния пазар. Ако това не се направи машината, която създава растеж и благоденствие на Европа ще се разпадне и ще настъпи дезинтеграция" (/39/-3,7). На тази тема ще се върнем в раздел 7.

Цитираните текстове са достатъчно ясни и едва ли се нуждаят от допълнителен коментар. Най-нова оценка по отношенията между ЕС и България предлага последният редовен годишен доклад на Европейската комисия.

Може би си струва да добавим следното: ЕС покани България, Румъния и други страни от втората група по политически причини защото:

- се опасяваше, че оставянето им извън преговорите може да ги дестабилизира и да предизвика процеси, сходни на тези в Югославия;

- макар изостанали, те са малки и слаби в стопанско отношение, за да дестабилизират икономиката на ЕС като бъдещи членове.

Наистина, няколко малки и слаби икономики едва ли ще дестабилизират ЕС. Дали обаче е преценено, че бидейки малки и слаби те не могат да посрещнат предизвикателствата на конкуренцията в Съюза и да спазват изискванията на Европейското законодателство и стандарти! Това може да предизвика дестабилизация в техните икономики със сериозни вътрешни последствия. Защото пазарът не разбира езика на политическите поръчки. И добре, че е така! Ако ги разбираше и реагираше щеше да престане да бъде пазар.

1.4. Продължителност на интеграционните процеси

Икономическата интеграция между Източна и Западна Европа не е ново явление. Както вече посочихме, този процес е започнал отдавна и е протичал с различна скорост в зависимост от условията. Той е прекъснат през Втората световна война и след това до към 80-те години, когато двете части на Европа имаха свои икономически, политически и военни интеграционни общности. Тъй като Западна Европа винаги е била далеч по-мощна в икономическо отношение, Източна Европа се стремеше към развитие на стопански връзки с нея. Въпреки съществуването на СИВ, повечето ЦИЕ страни поддържаха все по-тесни икономически връзки със Западна Европа през 70-те и особено през 80-те години. Дори за сметка на интеграционните си ангажименти в СИВ.

Европейските интеграционни процеси получиха мощен тласък в началото на 90-те години. Връзките по линия на търговията и на инвестиционните потоци нарастваха в ширина и дълбочина. Активизираха се преките производствени връзки между компании от Източна и Западна Европа. В началото на 90-те години имаше значителни потоци от население и работна сила от ЦИЕ към ЕС, но бяха силно ограничени от западноевропейските страни след 1993 година.

Следователно, интеграцията между ЦИЕ и ЕС е продължителен процес, започнал далеч преди сключването на Европейските споразумения. Тя ще се разширява през предприсъединителния период. Ще става все по-интензивна след присъединяването и с по-нататъшното развитие на ЕС като най-мощна интеграционна общност в съвременния свят. Засега се очаква, че през предприсъединителния период интеграционните процеси ще се развиват главно чрез търговията и капиталовите потоци

В настоящото изследване концентрираме вниманието си върху предприсъединителния период. Проблематиката през този период е много богата, сложна и противоречива. Необходими са усилията на големи колективи от учени и специалисти, за да се помогне на българските представители, които ще водят преговорите с ЕС. Продължителността на предприсъединителния период за България (около 10 години) е достатъчно голяма, за да е трудно и прогнозирането, особено през втората половина на десетилетието.

1.5. Критерии за присъединяване към Европейския съюз и тяхното изпълнение от България

Европейския съвет реши през юни 1993 г. в Копенхаген, че асоциираните страни могат да се присъединят към ЕС, когато бъдат в състояние "да поемат отговорностите за членство като отговарят на определени политически и икономически условия". Това са така наречените Копенхагенски критерии. Те включват:

стабилност на институциите, гарантиращи демокрацията, законния ред, човешките права, уважение и защита на малцинствата;

наличие на функционираща пазарна икономика, а също и способност за посрещане на конкурентния натиск на пазарните сили вътре в Съюза;

способност да се поемат отговорностите на членството, включително и придържане към целите на политическия, икономическия и валутен съюз.

Тези критерии бяха доуточнявани и препотвърждавани впоследствие от Бялата книга на Европейската комисия през 1995 г., от Европейския съвет в Мадрид (1996 г.) и на следващите негови сесии.

Критериите изглеждат общи на пръв поглед, но разшифровани на своите съставки са строги. Потвърждава го и Романо Проди. "Копенхагенските критерии са толкова фундаментални, че на своите сесии в Люксембург (1997 г.) и Кьолн (1999 г.) Европейския съвет препоръча започване на преговори само със страните, които отговарят на тях. Ако прилагаме критериите стриктно, това би изключвало започването на преговори с повечето от останалите страни кандидати, понеже не покриват напълно икономическите критерии" (/31/-3).

В следващите редове се спираме само на икономическите критерии за присъединяване към ЕС. И по-точно - на двата икономически подкритерия.

1.5.1. Наличие на функционираща пазарна икономика

В обобщения доклад на Европейската комисия от 13 октомври 1999 г. е записано, че наличието на нормално функционираща пазарна икономика се оценява на основата на:

постигнато равновесие между търсене и предлагане чрез свободно взаимодействие на пазарните сили. Цените и търговията са либерализирани;

няма съществени бариери за навлизане на пазара (създаване на нови фирми) или за излизане от него (банкрути, ликвидации);

действа правна система, включително и регулация на правата на собственост. Законите и договорите не само се приемат и сключват, но и се прилагат;

постигната е макроикономическа стабилност, включително подходяща ценова стабилност, балансиран бюджет и платежен баланс;

съществува съгласие по най-важните елементи на икономическата политика;

действа добре развит финансов сектор, който насочва спестяванията за производствени инвестиции.

Докладът на Европейската комисия за България от 8 ноември 2000 г. заключава, че "България има безспорни успехи в създаването на функционираща пазарна икономика....Много реформи, обаче трябва да бъдат продължени. Ефикасното прилагане и налагане на правната и регулативната рамка за функционираща пазарна икономика ще изисква време и трябва да се осъществява прозрачно. Недостатъците на финансовите пазари и бюрократичните бариери при създаването на местни и чуждестранни предприятия трябва да бъдат отстранени, тъй като са сериозни пречки за развитието на частния сектор" (/58/-31).

1.5.2. Наличие на конкурентоспособна икономика

В обобщения доклад на Европейската комисия от 13 октомври 1999 г. е записано, че конкурентната способност на страните кандидати се оценява въз основа на:

наличие на нормално функционираща пазарна икономика с достатъчна степен на макроикономическа стабилност, позволяваща на стопанските субекти да вземат своите решения в обстановка на стабилност и предвидимост;

достатъчно количество човешки и физически капитал при подходяща цена, включително и инфраструктура (енергоснабдяване, телекомуникации, транспорт и т.н.), образование, научни изследвания и възможности за бъдещо развитие в тази област;

степента в която правителствената политика и законодателството влияят на конкурентоспособността чрез търговската политика, политиката по конкуренцията, държавната помощ, подкрепата за малките и средни предприятия и т.н.;

степента и темпото на търговска интеграция с Европейския съюз, постигната от страната кандидат преди разширението. Това важи за обема и характера на стоките, търгувани със страните членки;

относителен дял на малките фирми, понеже те се възползват повече от подобрения достъп до пазара и защото доминацията на големите фирми може да подсказва нежелание за приспособяване.

В доклада на Европейската комисия за България от 8 ноември 2000 г. пише: "България още не е способна да се справи с конкурентния натиск и пазарните сили в Съюза в средносрочна перспектива...Важни съставки на частния сектор са все още слаборазвити, преструктурирането на предприятията трябва да продължи. Стабилното прилагане на съществуващата програма за реформи, по-високото ниво на инвестиции, включително чуждестранни преки инвестиции и специалното внимание за прилагане и налагане на законите и подобряване на финансовото посредничество са ключови изисквания за развитие на корпоративния сектор и повишаване на неговата конкурентоспособност" (/58/-33).

1.5.3. Обща оценка на Европейската комисия

В Стратегическия доклад на Европейската комисия от 8 ноември 2000 г. е записано: "Ако се вземат двата критерия, Кипър и Малта са функциониращи пазарни икономики и би трябвало да са способни да се справят с конкурентния натиск и пазарните сили на Съюза. Естония, Унгария и Полша са функциониращи пазарни икономики и би следвало да отговарят и на втория критерий в близко бъдеще ако поддържат сегашния темп на реформи. Чешката република и Словения могат да се смятат за функциониращи пазарни икономики и би следвало да се очаква, че ще отговарят и на втория критерий в средносрочна перспектива, при условие че изпълнят програмите за текущи структурни реформи и предприемат по-нататъшни реформи, където е необходимо. България не отговаря на никой критерий, но има безспорни успехи в постигането на тази цел (курсивът мой - ИА). Румъния има съвсем ограничен прогрес към постигането на критериите..." (/56/-15).

Оценките на независимите анализатори за подготовката по присъединяване на страните кандидати са по-строги от тези на ЕС. Те обръщат внимание, че приемането на нови закони и програми в подкрепа на пазарните реформи и интеграцията "...е важно, но недостатъчно условие за ефективното функциониране на пазарната икономика" (/17/-94). У нас е писано много на тази тема, като се обръща внимание, че приемането на хубави закони и програми е многократно по-лесно от тяхното прилагане.

Докладът на Европейската комисия за България от 8 ноември 2000 г. прави впечатление с повишената си взискателност. В Комисията изглежда са разбрали увлечението на българските (а и не само българските) власти в приемането на нови закони и допълнения към съществуващи с оглед хармонизирането им със законодателството на ЕС, без да се полагат необходимите грижи за тяхното прилагане. "Способността на българската администрация и на правната система да осигурят прилагането на законодателството на ЕС е все още ограничена. Усилията се насочват към подготовка и приемане на закони, без да се обръща достатъчно внимание на тяхното прилагане и налагане. Дори където са приети подходящи закони прилагането и налагането им е слабо поради административни и правни възможности и липса на подготовка" (/58/-6, 88).

Това, което е отдавна известно на българските изследователи може би вече са разбрали и в Европейската комисия. У нас многократно е обръщано внимание на една отдавнашна слабост - в България ударението се поставя върху количеството на приетите закони, без да се държи сметка за тяхното качество и още по-малко - за създаването на подходяща среда за стриктното им прилагане. Може би защото прилагането на законите е далеч по-трудно от приемането им. Известно е, че в България отдавна съществува правен нихилизъм, за чието преодоляване ще бъдат необходими много десетилетия и може би - други поколения хора.

1.6. Преговорите за присъединяване

Така наречените преговори с България и другите страни от втората група започнаха в началото на 2000 година. Казваме - "така наречените", защото разговорите между двете страни не са преговори в същинския смисъл на думата. "Преговорите не са за бъдещ договор между равни партньори, при които се очаква те да модифицират правилата за поведение чрез взаимни отстъпки, а единствено по това - как и кога по-малкият партньор ще приложи правилата на по-големия. В действителност това са преговори за евентуални временни изключения от правилата, а не по самите правила" (/71/-17). Двете преговарящи страни не са равнопоставени. ЕС не приема да преговаря за промени в своите Acquis communautaire - голям брой закони, регулации, правилници, директиви, стандарти и други, които за краткост в следващото изложение ще наричаме "Законодателство и стандарти на ЕС". Преговорите ще се водят предимно по сроковете за привеждане на нашето законодателство и стандарти към европейските и най-вече - за броя, характера и продължителността на преходните периоди. Законодателството на ЕС е сложен пакет от документи, които постоянно се усъвършенстват. Тяхното изработване в сегашния вид е отнело над четири десетилетия. Твърди се, че съдържат около 25 хиляди юридически документа. ЕС изисква от страните кандидати да ги приемат изцяло и безусловно в сегашния им вид. За модификации в законите и стандартите изобщо не е прието да се разговаря, а камо ли да се преговаря! Кандидатите са длъжни да възприемат безусловно и всички бъдещи изменения в законодателството и стандартите до присъединяването им, макар че няма да участват в тяхното приемане. Разводняването на европейското законодателство, с оглед ускоряване на приемането е нежелателно. Още повече, че след всяко разширение Съюзът става все по-разнороден и изисква все по-ясни правила, за да функционира нормално. Това важи още повече за предстоящото разширение. В преговорите се прилага принципът "Нищо не е приключено, докато не приключи всичко". Всяко затваряне на глави е временно. Затворените глави могат да се отварят многократно до приключване на преговорите. Броят на отворените и затворени глави не е надежден критерий за прогреса в преговорите. Преговорите до сега обикновено започваха с най-леките глави, а най-трудните се оставят за последната фаза. Такива са главите за земеделието, свободното движение на хора, опазване на околната среда, вътрешен пазар, инфраструктура, ядрена безопасност. Стратегическият доклад на Европейската комисия от 8 ноември 2000 г. съдържа важни уточнения по водене на преговорите, с оглед повишаване на тяхната експедитивност. Новостите в стратегията за преговори са: концентрация на усилията върху същността на най-трудните проблеми, между които исканията за преходни разпоредби; съставяне на план-график за преговорите през 2001-2002 г. с приоритетни теми по полугодия; опити за очертаване на времето за приключване на преговорите с най-подготвените кандидати, с оглед да се пристъпи към първите процедури по приемането от началото на 2003 година. Европейската комисия предложи на България и другите страни от втората група да представят в най-скоро време свои становища (position papers) по главите, за които смятат, че са готови да преговарят. Комисията заявява, че "Действителният прогрес в преговорите зависи от качеството на подготовката на всеки кандидат, а не от броя на отворените глави" (/56/-23). На сесията в Ница (декември 2000 г.) Европейският съвет утвърди тази стратегия и принципа за диференциран подход към страните кандидати. "Графикът за следващите 18 месеца ще улесни по-нататъшните преговори и ще даде възможност на най-подготвените страни да напредват по-бързо" (/93/-1).

1.7. Методи за оценка на положителните и отрицателните ефекти

1.7.1. Защо е необходима оценка на ефектите?

Доста години след началото на пазарната трансформация и няколко години след представяне на кандидатурата за членство в ЕС в България и в другите страни кандидати почти нямаше дискусия по положителните и отрицателните ефекти от присъединяването. Високопоставени личности у нас дори и сега смятат, че интеграцията няма отрицателни ефекти. Нямаше и практически стъпки за такива оценки. За разлика от някои западноевропейски страни (Швейцария и Норвегия), преобладаваше мнението, че за ЦИЕ членството в ЕС няма алтернатива.

Присъединяването към Съюза винаги е смятано за главен външен стабилизатор, гарант за икономическата и социалната модернизация и за националната сигурност на тези страни. Достъпът до огромния пазар на Общността, притокът на европейски капитали, по-голямата предвидимост в бизнес-средата, достъпът до най-модерни технологии, управленски и други новости, по-голямата политическа и военна сигурност бяха считани за толкова безспорни, че оправдават всякакви разходи за постигането им. Това като че ли правеше излишни анализите и прогнозите за положителните и отрицателните ефекти. Приемаше се като безспорно, че положителните ефекти далеч превъзхождат отрицателните, ако изобщо има такива.

През последните години анализаторите все по-често си поставят въпроса: въпреки че присъединяването няма разумна алтернатива, какво да се направи, за да спечелим повече и загубим по-малко от приобщаването към Общността? Тази теза може дори да се подсили: въпреки, че България няма политическо и икономическо бъдеще извън ЕС, как да се възползваме най-добре от присъединяването към него?

Все в тази посока се налагат и други аргументи. Присъединяването на ЦИЕ страни ще наложи тотално преструктуриране на производството, търговията, валутно-финансовата система; дълбоки промени в отрасловите, продуктовите и регионалните структури на стопанската дейност; пълна технологична модернизация; прекратяване дейността на остарели производства; голямо придвижване на хора; масиран обмен на технологии и знания; откриване на пазара за земя за чужденци; пълна модернизация на инфраструктурата; повишаване на екологичните, санитарно-хигиенните, социалните и други стандарти; големи промени в геополитическата ситуация и т.н. Провеждането на такива радикални промени в икономиката и другите сфери на обществото, свързани с многомилиардни разходи, е недопустимо без предварителна оценка на последствията. Изследователите, а и политиците в ЦИЕ започват да осъзнават тази необходимост.

Потребността от оценка на положителните и отрицателните ефекти се чувства още по-силно със започването на преговори за присъединяване. Никое правителство не може да си позволи да води преговори, без да има представа за последствията от поеманите ангажименти. Както за макроикономическите, така и по отделните направления.

Към това се прибавя и натискът на обществеността за прозрачност. Липсата на задоволителна представа за последствията от присъединяването или укриването на факти може да предизвика големи изненади при настъпване на неблагоприятни ефекти и подхранва допълнителен европесимизъм, който с годините и без това ще нараства. Колкото по-добре информирано е едно общество за реалностите в ЕС, толкова по-балансирани са оценките за него. Казано по-точно - евроеуфорията ще еволюира в еврореализъм.

Провеждането на непрозрачни за обществеността преговори е ефикасен метод за отчуждаване на народите от идеята за разширение на ЕС. А отчуждението може лесно да прерасне в съпротива срещу европейската интеграция. Още повече, че положителните ефекти ще се почувстват много по-късно от отрицателните.

1.7.2. Сложност и условност на оценките на ефектите

Анализът на ефектите от интеграцията през предприсъединителния период трябва да обхване както общите макроикономически ефекти, така и ефектите по видове политики, отрасли и региони. Подобни анализи могат да се правят с помощта на иконометрични модели, сравнение с други страни кандидати, анализи на Европейската комисия, емпирични изследвания на отделни автори.

В ЦЕ страни са използвани следните видове модели:

модели на общото равновесие;

макромодели - главно за статичен анализ;

отраслови модели - главно статични;

гравитационен модел - главно за оценка на ефекти от търговията;

анализ на оптималната валутна област.

Макар и предпочитани по принцип, практическата стойност на повечето макроиконометрични модели засега е ограничена. Те почиват на допускането за пълно равновесие (в т.ч. пълна заетост), свободно движение на капитали между отраслите, свободна конкуренция и т.н. Такива идеални ситуации има само в абстрактните конструкции за учебни или теоретични цели, но не в икономическите реалности. Други модели пък улавят само статичните ефекти. Повечето модели съдържат многобройни свръхопростени допускания за сложни икономически и социални процеси. Това намалява практическата им стойност, понеже ефектите от интеграцията поначало са динамични величини с много сложни взаимни зависимости и висока степен на несигурност.

До сега не са правени мащабни анализи, които обхващат всички важни ефекти от интеграцията на ЦИЕ страни в ЕС. В литературата има съобщения, че широкообхватни анализи са правени на времето в Швеция, Норвегия и Австрия, когато са подготвяли присъединяването си към ЕС. Може би в резултат на такива анализи Норвегия и Швейцария решиха да не се присъединяват към Общността.

Проведените през последните години изследвания за положителните и отрицателните ефекти от присъединяването към ЕС в Словения,Унгария, Чешката република и Полша показват наличието само на частични анализи по отделни направления на интеграцията, отделни отрасли и региони.

Липсата на цялостни анализи на ефектите се обяснява и в четирите страни със следните главни трудности:

- преходът от централно планирано към пазарно стопанство още не е завършен. Много реформи, които са част от трансформацията съвпадат с подготовката за присъединяване към ЕС. Изолирането на ефектите от пазарните реформи от ефектите от интеграционните процеси обаче не е възможно. Цялостното моделиране на комплексните интеграционни процеси през предприсъединителния период също не е възможно. Едновременният анализ на всички вътрешни икономически, социални, политически и други аспекти на подготовката за присъединяване и особено количественото им измерване засега е немислимо;

- ефектите от повишената сигурност във външната и военната политика, които подготовката за присъединяване осигурява, не подлежат на количествена оценка;

- дори ако се анализира в по-тесен смисъл влиянието върху икономическия растеж, не е възможно да се изолират факторите, свързани с присъединяването към ЕС, от останалите;

- пълното измерване на положителните и отрицателните ефекти предполага събиране на данни, за да бъдат използвани като общ знаменател за разходите и приходите в различни области. Такъв показател не съществува;

- едно и също явление често има обратни ефекти за различни групи от населението, производствени отрасли или региони. Например, по-високите цени на земеделските продукти след присъединяването са изгодни за производителите, но не и за потребителите. Разпределението на ефектите не е равномерно по отрасли и региони. Претеглянето на тези разнопосочни влияния поражда методологически проблеми, много от които засега не са решени. Това пък повишава условностите на резултатите и намалява практическата им полезност;

- дори зад очевидни положителни и нетни ефекти на макрониво много често се крият многобройни частични неравновесия, някои от които пораждат сериозни икономически и социални напрежения.

Ефектите от интеграцията имат количествени и качествени аспекти. Казаното до тук може би създава впечатление, че количественият анализ е по-труден и изоставането на науката и практиката в тази област е по-голямо. Някои учени твърдят, че това не е така. Михаел Ландесман е прав като обръща внимание, че опознаването на качествената страна на трансформацията (а следователно и на интеграцията в ЕС) изисква по-дълбок анализ. Това предполага изследване и опознаване на взаимодействието между институционални промени; промени в поведението; трансформацията на организационните структури на макро ниво; сложното взаимодействие между политически, икономически, социални, културни и други промени, които са в основата на трансформацията и интеграцията.

Това ще позволи да се отговори на въпроси като: защо тези процеси протичат по един или друг начин? Защо предприсъединителните периоди имат една продължителност в едни страни и друга - в други страни? Защо успяват в едни страни и не успяват в други? Изглежда, че нашите знания за качествените страни на трансформацията и интеграцията са дори още по-ограничени от недостатъчното познаване на количествените им аспекти.

Заслужава внимание споменатият по-горе обобщен доклад за изследването "Измерване на разходите и изгодите от присъединяването на избрани ЦИЕ страни към ЕС". Неговото заключение гласи: "Поради високата степен на несигурност по всички важни аспекти на източното разширение на ЕС и големите трудности при прилагането на методологии, основани на иконометрични модели, за що годе ясно определяне на разходите и ползите, главната поука от нашето изследване е (курсивът мой - ИА), че няма една единствена методология за решаване на проблема по измерването на разходите и ползите от присъединяването към ЕС. Няма едно единствено оптимално решение, което може да се препоръчва на правителствата или на научната общност в избраните четири или която и да е друга източноевропейска страна, кандидат за ЕС. Независимо от това, поради нуждата от ясна представа за разходи и ползи и за намиране на подходящи реакции чрез стопанската политика, те трябва да се изследват, дори при неоптимални условия и с ограничена валидност на резултатите. При липса на изследвания и произтичащата от това неяснота за резултатите, неблагоприятните последствия сигурно ще бъдат по-големи, отколкото потенциалните загуби, причинени от политика, разчитаща на несъвършени методологии за анализ на разходите и ползите" (/84/-VI).

Политиците са склонни да преувеличават положителните и да подценяват отрицателните ефекти от интеграцията в ЕС. Може би иначе трудно биха поддържали положителните настроения на населението към идеята за присъединяване.

Ако така постъпват политици, то е недопустимо за професионалисти. Изследователите на европейската интеграция са длъжни да анализират тези процеси професионално и добросъвестно, с висока гражданска отговорност. Те трябва да съобщават безпристрастно на политиците и на обществеността резултатите от своите анализи. И всеки да може да ги провери. Това е професионален и граждански дълг. От този дълг се ръководим в настоящото изследване.

По принцип, модерните иконометрични методи за анализ и прогнозиране на ефектите от интеграцията са за предпочитане. Когато такива методи не могат да се приложат, поради посочените или други причини, следва да се използват "По-традиционни методи на комбиниране на описателния анализ... с количествена оценка на възможните последствия" (/16/-8). Към този подход се придържаме в настоящото изследване. А за оценка на сумарните нетни ефекти в раздел 6., поради невъзможност да се направи обобщено количествено измерване, описваме разпределението и тенденциите на ефектите и ги представяме графично.